完善农村集体土地征收补偿政策机制的探讨

母泽洪

摘要：改变现行农村集体土地征收政策重补偿、轻发展的观念，构建完善补偿标准与经济社会发展同步，补偿与村民发展同步，有利于促进经济社会和谐发展，实现城乡统筹发展的一条重要途径。

关键词：农村集体土地；征收；补偿；政策

现行村集体土地征收补偿政策中，政府或土地征收单位均一次性以现金形式支付，除社会保障基农金进入村民个人账户按社保基金政策规定管理外，其余（个别村有少量留存作为村公共发展基金外）补偿均直接支付给了村民。近几年来，由于房地产成片开发和城镇建设规模的加快，不少村民一夜之间在失去土地的同时，也获得一笔不小的征地和拆迁补偿，因此买车、旅游、吃喝玩乐，沉溺于赌博或传销的也不少见。根据调查，近郊村民在短短两三年把征地和拆迁补偿金以各种形式挥霍殆尽的家庭约占15%，其中约5%的家庭甚至重返贫困。所以，及时完善引导被征收土地农民就业、创业和实现村民转型发展是农村集体土地征收补偿政策的一项不可或缺的重要内容和工作任务。

基于此，在现行农村集体土地征收补偿政策基础上，一是增加一项被征收土地村民就业发展补偿基金，用于村民股份企业创建和发展，鼓励村民就业；二是增加一项被征地村民教育发展补偿基金，帮助村民提高文化技能，实现自身转型发展，融入城镇文明发展。

一、对现行统一产值与区片定价的土地征收补偿政策的思考

2005年开始实行的统一产值和区片统一征收补偿标准，解决了以往征收土地中因产值不确定容易陷入协商僵局的矛盾和一地可能出现两个价的矛盾，及村民之间互相比较产生的矛盾，使集体土地征收实践工作变得更容易，更轻松！这是政策制定者的智慧，因为有效防止了不患少，患不公而容易引发的许多问题及征收工作实践的难度。诚然，区片之间的公平问题解决了，但集体土地补偿标准的根本问题却仍然存在，因为计算补偿的定理公式依据还是没有变，变的仅是量的细微调整。这种幾年才微调整补偿标准的做法，体现的是政策滞后，矛盾也因此而起。如西部某省会城市核心城郊的集体土地征收最高为15万一亩，与政府土地市场价最高达千万一亩相比较，问题就不难发现。加上农村村民房屋拆迁政策滞后，所以造成村民不种，而种房的怪相。这里当然需要理解土地国有的基本制度基础上，村民仅有土地使用权，通过补偿村民使用权形式与土地基本制度是一致的。如果按有专家学者提出，村民可自己买卖土地，笔者认为这不仅与土地国有相冲突，还与基本社会制度相矛盾。所以，问题的关键不在于制度本身，而在于集体土地征收的政策补偿标准几年调一次，每次调整幅度与经济社会发展速度，与土地市场价格涨幅却相距甚远，表现为明显的政策滞后。同时，虽然集体土地征收有安置补偿，还有社保基金，但政策明显对失地农民后续发展问题的认识和解决不够。

为此，在符合国家基本政策精神的基础上，地方政府对集体土地征收补偿标准的制定和调整可以遵循四个基本原则，分为四个层面的政策标准补偿：

第一，遵循基于本地方整体利益均衡的户现金补偿原则，确定被征收土地村民在失地后与城镇居民的住房、教育、医疗、养老和失业保障等的基本均衡，确定不同区片村民所承包的土地及公共土地量之间差异的基本均衡，为农村集体土地流转到城镇建设用地与流转为农业企业的基本均衡奠定基础。

第二，遵循通过村民股份企业发展创业、就业的公共用地及相应的集体资金补偿原则。土地作价入股并非全部适用于集体土地征收，或者说只能适合于工业用地征收和流转到农业企业领域，但实践中企业担心安排村民就业和管理问题，大多企业都不愿意这样的土地合作方式。大多城郊结合部土地征收更适合于用制定集体补偿成立村民股份企业的方式，并对这类企业在人才引进、税收和融资给予一些实际可行的政策。

第三，遵循通过加强村民知识文化和专业技术技能的教育培训的经费补偿原则。授人以鱼，不如授人以渔。通过有效的教育机制和模式，不断增强村民的文化知识教育和专业技术技能培训，不仅是实现失地村民自身的转型和发展问题，还是改变教育观念，提高文化素质，促进社会文明、社会和谐发展的要求。

第四，遵循政策能适应一定时间内一般国家政策变化和经济社会发展变化的原则。政策制定需要考虑经济社会发展的动态变化条件因素与具体政策相应变化的基本原则关系，保持政策与经济社会发展同步，避免政策长期处于滞后状态。

第五，完善农村土地征收与村民房屋拆迁补偿，宅基地补偿等的合理完善的配套政策机制，通过政策的完善性和系统性力促公开、公正和公平，确保失地村民实现自身的转型发展。

总之，集体土地征收既要考虑村民合理合法的对现实的经济利益诉求，更要考虑村民失地后的转型和发展问题，彻底转变政府重补偿，轻发展的农村集体土地征收补偿观念。

这在人多地少，物价连连攀升，货币购买力相对下降的经济发展状况下，如果按一亩田土养个一个农民在失去土地后，每位都怀人算，这个人失去一亩田土后，得到的也就是几万到十余万元，仅按现在一般城市生活标准的费用，不计未来通货膨胀因素，10万够生活多少年？城市能有适合他的工作岗位？他们的教育、医疗、养老等社会保障能完全让他们生活无忧无虑吗？如果大批的揣10万进城，结果真不敢想象。近10年来，房地产催促着一些政府主导下的城镇建设强势扩不断张，失地少地农民越来越多，尽管个别农户一夜暴富偶有报道，但绝大多数以土地换得10万、20万进城才是关注的主流。

二、通过村民就业发展基金创办村民股份企业的模式构建

在人多地少，物价连连攀升，货币购买力相对下降的经济发展背景下，如果按一亩田土养个一个农民计，这个人失去一亩田土后，得到的也就是几万或十余万元，仅按现在一般城市生活标准的费用，不计未来通货膨胀因素，10万够生活多少年？城市能有适合他的工作岗位？他们的教育、医疗、养老等社会保障能完全让他们生活无忧无虑吗？如果大批的村民怀揣10万进城，结果真不敢想象。近10年来，房地产催促着一些政府主导下的城镇建设强势扩不断张，失地少地农民越来越多，尽管个别农户一夜暴富偶有报道，但绝大多数以土地换得10万、20万进城才是关注的主流。为此，鼓励村民创业就业发展模式的构建具有迫切性和重要性。

1、构建模式的指导思想和核心

指导思想：以保障农民失地后的就业转型和可持续发展为出发点，同时促进贵州经济社会发展。

模式的核心是被征收土地过程中农民如何依靠村集体逐步建立村民股份企业和实现企业发展，使村民在企业发展中发展自己。

2、村民股份企业建立和企业发展的两个基本要素：资本金和企业经营管理人才。

村民股份企业资本金来源由三个部分组成：一是村公共用地的补偿金；二是村民按户实际获得的土地征收补偿金的5%-10%缴纳；三是政府在现行土地征收政策补偿基础上，按实际征收土地涉及的户现有人口增加一项农民就业发展补偿基金，可按每人1-3万标准或与村民实际缴纳对等补偿。根据笔者了解和初步测算，涉及被征收土地村把以上三个部分补偿金聚集一起，均可实现创办注册资本金至少上千万的村民股份企业。

多年来被征收土地农民总是把自己得到的每一分钱都揣进自己兜里，实则是贵州村乡镇缺乏有经验的企业管理人才。创办企业时需要钱，发展企业则需要人才。钱的问题解决了，关键就是人才问题。贵州缺乏人才，更缺乏有经验的经营管理人才。所以，必须通过向省内外、国内外公开招聘，实现村民股份企业的经营管理和发展。

企业经营管理人才引进分为两条线和一种方式。两条线中一条是面对机关事业单位和国有企业有经验的人才，另一条线是面对省内外、国内外招聘。一种方式就是无论是通过那条线，都必须有公开、公正的人才遴选完善程序和机制，保障是真正人才来实现村民股份企业的经营发展和发展村民愿望。政府可以为进入村民股份企业经营管理的机关事业单位和国企人才，保留相应的职务和工资等作为政策鼓励，对省内外、海内外人才进入村民企业，可以根据经营业绩给予一定奖励，并按照相应的人才引进政策给予照顾。

3、模式试点及推广的基本前提条件

模式推行的两个基本前提：一是政府需要用法规政策来规范被征收土地涉及乡村的村民股份企业方式，规范被征收土地村民获得补偿金的入股份额，及政府增加的就业发展补偿金的落实。一句话，被征收农村集体土地村民的村股份企业创建和发展必须法制化，制度化、规范化和程序化；二是经营管理人才引进的完善程序：公开、透明和监督。人才是村民的信心，也是企业发展的关键，必须不拘一格降人才，杜绝伪人才。同时，由村委和股东代表进行经营管理监督，既保障经营管理者的独立性，又保证股东的监督权利。一个必要条件就是政府相应配套的政策支持鼓励，特别是创业之初在人才、金融、税收方面的政策扶持。

4、模式的意义：一是通过村民股份企业的建立和发展，实现村民就业和自身转型发展；二是村民股份企业的建立，贵州起码会多出百余家中小型企业，共同促进经济社会发展；三是能真正找到一个城乡统筹发展的成功模式和共同实现小康社会的新路径。

5、发展村民股份制企业模式图：

三、通过村民教育发展补偿基金，实现村民自身转型发展

被征收土地村民的教育发展补偿基金的标准：可以根据城镇级别和村民的年龄来进行标准分级，城镇分级按省会城市、地级市和县（市）分为三个等级，城市级别越低，教育发展补偿基金应越高；年龄按40-30岁，29-22岁，21-16岁进行划分，年龄越小教育补偿金则应越高，可按1千，3千，5千进行相应补偿。

教育发展补偿基金的管理和监督：该教育发展补偿基金直接进入县级教育主管部门与村共同监管账户内的具体村民名下，任何单位和个人不得作为他用。村民教育发展补偿基金的支出，必须及时公示；审计部门按年度进行审计，并公告审计结果。

教育计划实施：由各县级以上教育主管部门和村两委结合实际，制定相应的分批次的具体教育实施详细计划，教育实施计划确保22岁以上的村民教育有针对性，技术性、有用性和实效性；22岁以下的村民教育分基础素质教育和专业技能教育。教育质量检查评估：由省教育主管部门组织对实施的每一期村民教育培训进行定期和不定期的抽查评估和全面检查评估；通过经验总结，不断完善村民教育机制建设。

完善失地农民就业、转型发展政策，旨在于鼓励他们就业、创业热情，自觉提高自身的发展能力。通过对之前的失地农民相关政策反思，经验总结，拓展思路，形成在政策、制度和实践工作等方面的系统化，构建一个国家政策为指导，地方政府为主导、村委为依靠、企业为主体、个人为核心的社会帮扶发展体系，形成相互支持、相互协作的一种合力。实实在在做好帮扶失地农民的就业、转型发展工作需要重视以下方面：

——政策和工作任务的重心转移。之前，关于失地农民问题的国家政策和地方政府政策都集中在对农民土地被征收中的权益保障方面，强调补偿保障，轻发展政策和措施。现在，政策和任务重心应该转移到把失地农民的就业、转型发展问题放到我国工业化、城镇化和农业现代化并举发展的整体经济社会发展系统中，规划失地农民的合理分布与有序转移，及其相应的政策措施和途径，实现失地农民自身的就业、转型和未来的全面发展。

——构建对失地农民升级再教育的完善有效机制。需要在总结农村成人教中存在的一些普遍问题基础上，针对失地农民的多样性特点，结合时代发展和经济社会发展需要，通过与各高等院校和职业技术学院（校）等密切合作，进行分层次、类别和发展方向的综合系统教学方案，形成一套完整的长远的失地农民升级再教育机制模式和实施办法，保障全面提高失地农民的文化素质和专业技能教育的可行性、有效性和持续性。

——创新对失地农民工的社会保障。由于城乡社会保障政策差异，企业社会责任意识参差不齐，企业员工的流动性和间断性，对自身利益认识和保护意识不强等因素是目前失地农民工保障政策具体落实难的重要原因。根据这些特点，结合企业实际情况和经济社会发展，构建失地农民社会保障城乡一体化既是完善我国社会保障的一个重要内容，也是经济社会发展的基本要求。（作者单位：贵州财经大学）

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