完善中国个人所得税法的立法建议

陈建鹏

摘 要：目前中国个人所得税制仅是改革进程中的过度性税制，还不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，必须按照市场经济的规律和国际惯例，适应全球化趋势，构建“简税制、宽税基、低税率、严征管”的个人所得税制，推进个人所得税制的发展，主要改革建议包括：改革个人所得税的分类所得税制度模式，实现向分类综合所得税制的转化；进一步扩大税基；降低税率，减少税率档次；推广税收指数化，建立弹性税制；改进不公平的差别待遇，规范税前费用扣除，进一步实现税负公平；改进不公平的差别待遇，规范税前费用扣除，进一步实现税负公平；改革个人所得税税收征收管理体制，形成以纳税申报为基础，以税务稽查为保证，以税务代理为辅助的征管模式。

关键词：分类所得税制；综合所得税制；弹性税制；税收征收管理体制

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0311-02

几经修订后的《个人所得税法》虽然朝着科学化、规范化和国际化的方向迈进了一大步，但经过实践证明，它仍存在着一些缺陷与不足。为便《个人所得税法》继续得以完善，进一步与国际标准接轨，我们认为在充分借鉴国外成功立法的经验的基础上，结合中国的实际情况，应对《个人所得税法》从以下六个方面进行发展变化：

1.改革个人所得税的分类所得税制度模式，实现向分类综合所得税制的转化。中国1980年的《个人所得税法》采用的是分类所得税制，1987年的《个人收入调节税暂行条例》采用的是分类综合所得税制，修订后的《个人所得税法》仍然采用分类所得税制。从发展趋势看，中国《个人所得税法》应采用国际上通行的分类综合所得税制。因为，分类所得税制虽然计征方便，但不能较好地体现税收公平主义原则，不能有效地消除纳税人负担差异；综合所得税制虽然可以消除这一差异，但又对不同来源的收入实施税收歧视。而分类综合所得税制综合上述两类税制的优点，因而为大多数经济比较发达国家和地区所采用。在中国。鉴于个体工商户实为自然人的状况，在应税所得中没有单位设立个体工商户生产、经营所得的必要，而应将之分散在其他应税所得中。并将工资、薪金收入，承包、转包收入，财产租赁收入，财产转让收入等合并为综合收入，在作合理的费用扣除后，适用累进税率，其余收入适用比例税率。这样就可以充分发挥分类综合所得税制的优点，适应国际发展的趋势。

2.进一步扩大税基。修订后的《个人所得税法》虽然扩大了税基，但不不够，应根据经济生活的发展，进一步扩大税基。其措施一是应根据新情况增加一些新的应税所得，如农业生产经营所得、期货交易所得，同时要加强对分配给个人的福利实物收入的课税，避免税收的流失；二是取消或降低一些费用扣除，如对企业事业单位的承包所得、承租所得的费用扣除可适当降低；三是对个人购买国债和国家发行金融债券的利息征收预提税。

3.降低税率，减少税率档次。各国实践证明，高税率不一定有高收入，还有可能诱使纳税人逃避税收，阻碍经济增长。而目前世界性的个人所得税改革的一大趋势就是降低税率和减少档次。中国《个人所得税法》对工资、薪金所得规定适用5%～45%的9级超额累进税率，但实际上中国月收入在4万元以上的纳税人少之又少。据测算，中国工薪收入者扣除800元费用后，缴纳个人所得税者约为1%，且1%的纳税人中，大部分只适用5%和20%两级低税率。第五级至第九级税率设置意义不大，可以考虑合并，参与国际通行做法规定一个统一的比例税率。

4.推广税收指数化，建立弹性税制。税收指数化是指根据通货膨胀的情况相应调整费用扣除和税率表中的应税所得额级距，再按适用税率计税。这样可有效地防止因通货膨胀所导致的税率攀升，低消通货膨胀对税收公平的消极影响。目前，中国《个人所得税法》只是在对工薪所得课征涉外个人所得税方面，规定可以根据纳税人的平均收入水平、生活水平以及汇率变化情况确定附加减除费用，只是形成了随通膨胀调整税制的雏形。今后，有必要先将现行仅对纳税人涉外所得适用的灵活性条款延伸至全部所得，然后在条件成熟时再采用正式的税收指数化条款，并采取从只调整费用扣除额到同时调整税率表只能感应税所额级距的逐步过渡的方式。

5.改进不公平的差别待遇，规范税前费用扣除，进一步实现税负公平。中国《个人所得税法》中不公平的差别待遇主要体现在三个方面：一是工薪所得与劳务报酬所得同为勤劳所得，却实行差别待遇；二是对工资、薪金所得等勤劳所得采用5%～45%的超额累进税率，利息、股息、红利、财产租赁、财产转让所得等非勤劳所得采用了20%的比例税率，前者的最高税率大大高于后者，不但会影响按劳分配原则的实施，且会导致税负失平；三是对同为非勤劳所得的股息、红利课税，而对存款，金边债券利息免税，有失公平。故应对同一性质的所得平等征税，尽可能实现税负的公平。

另外，税负不公平还表现在《个人所得税法》所采用的统一固定数额的费用扣除上。具体表现在：（1）不同的纳税人取得不同的应税所得，所花费的成本和费用不相同，故费用扣除应有所区别，如稿酬所得。（2）还要考虑地区间经济发展的不平衡状况，如1993年上海市人均国民生产总值是贵州的9.5倍，绝对差高达10.468元，应就东部和中西部发展水平确定一个发展指数，正确制定不同的扣除标准。（3）法定扣除还应考虑家庭负担的差异，应该制定出有赡养父母的家庭和不需要赡养父母的家庭不同的扣除标准。因此，《个人所得税法》对生活费给予的扣除，不应是固定的，而应是浮动的，即应随着国家汇率、物价水平和家庭生活费支出增加诸因素的变化而变化。此外，还应增加一些特定项目的免税，如依国家赔偿法取得的赔偿金，各类学校学生获得的奖学金等。

6.改革个人所得税税收征收管理体制，形成以纳税申报为基础，以税务稽查为保证，以税务代理为辅助的征管模式。修订后的《个人所得税法》采取源泉征收为主、自行申报为辅的征收方式，在目前是符合中国国情的。因为中国公民的纳税意识还比较薄弱，自行申报纳税的观念尚未普遍形成，为了加强税源控制，堵塞税收漏洞，实行以代扣代缴为主的税款征收方式是比较切合实际的，但根据国际惯例，从培养公民自觉履行纳税义务的角度来看，应从以下方面来改革现行征管模式：（1）完善纳税申报制度，建立全国统一的纳税人纳税专用编码；实行纳税人和有支付能力的单位双向申报；详细规定申报主体、申报表格等内容，使纳税人有章可循。（2）推行税务代理制度，提高纳税申报质量，实行全国统一的、公开的税务代理资格认证制度。（3）加强税务稽查，确保纳税申报的准确性和真实性。

[责任编辑 魏 杰]endprint