对德国公共养老金体系演进历史的反思

徐聪

摘 要：德国公共养老金体系覆盖范围由最初的工人，逐步扩大到遗属、雇员、失业人员，历经了经济危机、世界大战等历次变革的冲击，终于在1956—1957年的改革中实现了俾斯麦保障退休前后生活水平不变的理念。

关键词：德国；公共养老金体系；演进

中图分类号：F840.67 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0050-03

德国是世界上社会保险制度最完善和复杂的国家之一，德国的社保体制昔日被视为德国的骄傲。对德国的大多数退休家庭而言，其从公共养老金体系得到的养老金占其收入的近70%，因而公共养老金体系对大部分德国人的生活具有重要意义。

一、公共养老金体系的确立

德国社会福利保障的起始可以追溯到中世纪。当时的矿工们筹建了集体的金库，用以资助遇难或贫困的成员，这是德国当今企业年金的前身。德国公共社保制度已具有100多年的历史。早在19世纪末，德国就建立了世界上第一个具有真正意义的社会保障制度。然而，直至19世纪末才为广泛的社会福利保险奠定了基石。当时工业的迅速发展使产业工人人数剧增，而工人在很大程度上处于无保护地位。1883年俾斯麦政府通过了《医疗保险法》，1884年颁布了《事故保险法》，1889年又出台了《养老、残废、死亡保险法》。俾斯麦政府通过的《养老、残废、死亡保险法》，可以作为现代养老保险制度安排的起点。

通过1883年、1884年和1889年的法律，建立了直至今日对德国的社会福利保险业产生影响的3项除了工人也包括部分职员在内的义务保险：医疗保险、事故保险以及当时被称为伤残保险的老年保险。1911年德国上述各项保险一并归入帝国保险法，并开始为死难者家属发放孤寡抚恤金，伤残与老年保险的范围也扩大到全体职员。当时的这一立法为现代的、对其他工业国也有指导意义的社会福利保险奠定了基础。①

当时工人以及年薪低于2 000马克的雇员必须参与该体系，工人与企业主同时根据该人员的工资等级对该体系缴费，当工人年满70周岁，并且缴费年限超过三十年时，即可领取养老金。若失去就业能力，则在提供失去就业能力证明且对该体系缴费超过五年的情况下，可以领取养老金。帝国为每位领取养老金者每年拨款50马克，对失去劳动能力者每年拨款60马克，再根据缴费者的缴费年限以及工作期的工资收入确定其应得的总共养老金。

通过以上政策，老年贫困得到了很好的改善。但如果家庭主要劳力死亡，遗属为照顾家中子女无法参与劳动，则家庭的经济状况将发生困难。②鉴于此情况，1912年引入遗属养老金。当时的遗属养老金只是针对失去劳动能力的遗属，遗属可以领取去世配偶养老金的30%，其子女除可从帝国每年领取25马克的补助外，第一个子女可以到15岁为止领取去世者养老金的15%，其他子女领取2.5%。1927年魏玛共和国修改了该条款：工人遗属在年满65周岁后可自动领取全额养老金；1949年法兰克福经济委员会颁布的社会保险调试法（Sozialversicherungsanpassungsgesetz）才允许工人遗属无条件领取全额养老金。

1989年的法律规定，年薪低于2 000马克的雇员须参与社保体系，该规定二十年未曾变过，1990年初，男性雇员的平均年工资为2 064.51元，已经高于该水平。③且随着商业与公共事业的扩展，雇员的数目逐渐增加，使得他们有能力在社会政治层面施加自己的影响，他们希望将雇员养老金同工人养老金相分离，实现自己独立的体系。1911年，出台了《雇员养老金法》（Angestelltenversicherungsgesetz）。④当时的雇员养老金与工人养老金的不同之处在于：雇员养老金的法定领取下限为65岁 ；雇员遗属可以无条件地领取雇员遗属养老金的40%，其第一个子女以及其他子女可分别领取13.5%和8%；对雇员失去就业能力的鉴定条件也比工人要简单；帝国对雇员养老金体系不拨款。

1923年为矿工建立了专门的矿工社会福利保险。1927年又产生了失业保险，1938年手工业者被接纳入法定的社会福利保险体系之内，1957年又建立了农民的法定老年补助。此后，各保险法又经历了数次改革，得到了不断改善。1944年联邦德国又颁布了护理保险法，并于1945年1月1日生效。至此，建立了今日德国较为完善的社会福利保障体系。

二、养老金体系的发展

养老金体系建立后的二十年里，发展态势基本良好。但第一次世界大战使得缴费人口降低，养老金领取人口增加，养老金体系面临危机。而1922—1923年的经济大危机彻底地摧毁了养老金体系，到危机末期只有帝国的不断融资才使得养老金体系得以延续；1924年的货币改革使得养老金体系的实际资产只有1913年时的十分之一。随后1929年经济危机带来的失业增加，薪酬降低，短工人数增加，且从1929年引入失业养老金，即雇员可以在失业12个月之后，达到60岁时提前领取养老金，这一政策又给养老金体系带来了融资危机。

1933年希特勒上台后实施的就业计划给养老金体系带来了转机，同时1938年引入了40岁以下未参保人员的养老金体系，同年也引入了手工业者养老金体系。但这些政策带来的收入大多被用作了希特勒的战争启动基金，而许诺日后用税收来偿付养老金体系的一切损失。① 1945年希特勒失败后，其剩余的资产也因货币贬值从而变得一钱不值，战后的经济停滞使得养老金体系的收入微乎其微，战争也使得领取失去就业能力与领取遗属养老金的人数急剧上升，养老金体系面临严重危机。1949年法兰克福经济委员会颁布的社会保险调试法引入了最低养老金政策，该政策受同盟国的社会保障计划的影响，以减少社会贫困为目的，但并未减轻养老金体系的负担。

20世纪50年代开始的德国“经济奇迹”带来了高就业率以及高工资，从而解决了养老金体系的困境，解决退休人员的贫困问题成了当务之急。1956—1957年阿登纳政府取消了最低养老金政策，引入了将养老金水平与毛工资相关联的动态养老金体系，该体系遵循保险均衡原则（?quivalenzprinzip），即缴费与养老金水平成正相关，以保证退休人员在退休前后生活水平不变。endprint