多中心治理的主体合作机制研究

王亚楠

党的十八届三中全会首次提出了国家治理和政府治理的概念。政府、市场、社会之间的关系发生变化，形成新的社会治理格局。多中心治理作为一种公共事务的治理路径，诠释了这种新型关系下多元治理的发展方向。在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题[1]。多中心治理强调治理主体之间的平等合作，它为社会参与治理、公共服务市场化、多元合作提供了理论支撑。

“多中心”一词，是英国思想家迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中最早使用的。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆将多中心引入公共管理领域，形成多中心治理理论。多中心是指借助多个而非单一权力中心和组织体制治理公共事物，提供公共服务，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态，其中自发秩序或自主治理是其基础[2]。包括政府在内的各治理主体是平等的合作关系，通过资源整合，合力完成共同目标，获取共同利益，在特定公共事务中，任一主体都有可能成为治理中心。政府职能主要定位为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。多中心治理强调的多元主体合作共治与政府职能转变的简政放权完美的结合在了一起。一方面，政府下放的职能需要有主体来承担，多中心治理的主体正是做好了承担职能的准备；另一方面由政府分离出来的职能，需要更加有效的得到履行，多元主体的有效合作提供了这个可能。由全社会范围内的多元主体共同承担，进行合作共治，在合作良性运转之下，完成向社会治理最理想状态的进化，这也正契合多中心治理理论的精髓。

一、多中心合作治理的必要性分析

多中心合作治理的两个关键词，即“多中心”与“合作”。“多中心”是指治理主体的多元化，随着经济全球化、公共事务复杂化和公民意识的觉醒，无论从客观事实还是主观意愿，都需要多元主体共同参与社会治理；“合作”指多元主体共同参与社会治理时应采取的方式，即借助全社会的资源，通过资源整合、机制创新、合作技术创新解决社会问题、满足公共服务需要。

（一）承担政府职能社会化的需要

政府职能转变是因为在公共服务和社会管理领域大包大揽的行为模式，不仅需要大量的财力支撑，而且耗费巨大精力，政府已经力不从心，很多领域更是步履维艰。这需政府转变一些职能，进行职能社会化。多中心合作治理是政府职能社会化的必要途径：一是政府职能的社会化自然需要除政府以外的其他主体，包括市场主体、社会组织等来承担这些被转移的职能；二是政府职能社会化的目的就是要提高行政效率、减少政府开支。这些主体通过合作采取市场化等高效的运作方式，分担了政府开支，提高了服务的效率和效果，增强了灵活性。

（二）应对公共事务复杂化的需要

信息技术革命和生产力的飞速提高促使经济全球化和我国经济社会的快速发展，由于我国发展速度很快而发展时间跨度很小，造成发展速度飞快增长和发展时间极限压缩引起的社会关系急剧变化，各种新矛盾、新问题、新需求层出不穷，使公共事务呈现多样性、复杂化特征。公共事务复杂化，单一部门无法从容应对，多中心治理成为大势所趋。一是多元主体提供了解决复杂公共事务所需的专业技术条件，公共事务复杂性决定了解决手段的专业化，有了它们的集思广益，许多问题迎刃而解；二是提高了利益相关主体的服从度，通过多中心协商解决公共事务的方案，整合了各方利益，权衡了利弊得失，减弱了政策实行阻力，提高了政策服从度。

（三）体现多元参与优越性的需要

多中心治理强调多元主体的参与，企业、社会组织、公民等通过合作网络的平台参与公共事务处理。这是民众政治意识觉醒的表现，也体现了多元参与优越性。多元参与优越性，一是有利于提高社会治理的科学化水平，多元参与才能真实反映利益需求的博弈，在此真实利益导向下，处理公共事务的政策措施的科学性才有保证；二是有利于提高公共服务的效率和质量，在公共服务领域的多元参与下引入市场机制，民众用脚投票反映效率与需求，促使提供公共服务的主体增强回应性，提高服务的效果和质量；三是有利于去除形式主义，在多中心治理条件下，多元参与反映真实的需要，能够过滤掉并非社会真实需要的表面工作，多元参与协商的结果是亟待解决的实质性社会问题。

二、多元主体合作机制的构建

多中心治理强调的是多中心、多元参与，如何将多中心有效地整合起来形成社会治理的合力，即如何有效合作，是关乎多中心治理效果的关键。构建多元主体的合作机制成为多中心治理的重中之重。

（一）明确政府的权力边界

多中心治理的前提是除政府外的其他主体有参与社会治理的权利和条件，政府放权是最重要的前提条件之一。只有政府真正放权，清晰界定政府的权力边界，多元主体才能发挥自主性作用，多中心治理才有实质意义。明确政府权力边界，一是改变长期以来形成的“统治”观念。在统治观念影响下，政府会不自觉的插手不该管、管不好的事务，干预其他主体的治理活动，造成权力边界不清。政府要全面舍“统治”而取“合作”的观念，以平等的合作伙伴姿态参与治理网络的构建。二是法律上明确规定政府的权力边界。对于私权力来说，“法无禁止即自由”， 对公权力来说，“法无授权即禁止”。在法律上进一步明确授权政府的权力范围，政府部门要严格依法行政。三是政府进一步简政放权。政府进一步放权，各市场和社会主体的管制和束缚被解除，激发了活力，多元主体将以全新姿态展现多中心治理的优越性。

（二）建立主体的相互信任

多中心治理强调多元主体之间的合作共赢，合作讲求信任。作为一种增量的社会资本，信任是合作的基础和前提，没有信任就很难有真正的合作[3]。现代社会流动性增强，由熟人社会过渡到生人社会，在合作中建立信任先得更为重要。一是提高门槛，形成良好初始印象。多中心治理是要求多元参与，但并非任意参与，要提高参与治理的门槛，加大主体资格审查力度，对有不良诚信记录，资质能力不足的单位或组织，要排除在公共事务的治理门槛之外，保证多元主体的诚信度和治理能力，在参与各主体间形成良好的初始印象，给相互信任打下基础。二是建立严格的合作规章。严格的规章制度是行为规范的保障，是陌生主体间建立信任的最重要措施，对于合作的开展的具体事宜，都应制定严格的规章制度，多元主体才能真正放下戒备，开展合作治理。三是建立违背诚信的惩罚机制。由于多中心合作治理的多元主体间是合作伙伴关系，在处理公共事务中都投入了各自的资源，如果一方违规必然危害多方的利益，所以对于违规现象给与严厉惩罚显得尤为必要，一方面起到警示作用，另一方面惩罚违规方以弥补其他各方的利益损失。endprint

（三）灵活创新的合作方式

多中心治理编织的合作网络，整合了各方优势资源。采取何种合作的具体方式，直接影响整合力量的有效发挥。在公共合作方式上，行政、市场、项目、合同等都是可供选择的合作方式[4]。要创新灵活的合作方式，一是社会治理引入市场机制，进行市场化运作。一些公共服务由政府提供不代表政府生产，交由市场生产提高服务的效率和质量。在市场运作的技术性方面，专业强的市场部门比政府更有优势，引入市场机制，运用市场创新带动合作创新。二是综合运用政府工具。在多中心治理中，政府更多的是整合非政府的多元主体，充分发挥他们的合作优势。运用外包、政府购买、凭单制、招标、志愿者服务等政府工具，充分与私人部门和第三部门合作。三是创新新的合作形式。要充分借鉴西方先进经验，比如根据具体的公共事务和所需要的资源，选取适合的主体，成立临时合作组织，在这个组织中，各主体是平等合作的关系，根据进度各负其责又相互兼顾，政府在其中扮演协调人的角色。在目标完成后，组织解散，在新的目标出现后，再组建全新的组织。创新是合作向前的动力，更好的合作方式才能为更好的合作效果服务。

（四）充分有效的监督机制

充分有效的监督是保证每一环节处于正确轨道。建立充分有效的多中心治理监督机制，一是治理信息充分公开。知其然知其所以然是监督工作的第一步。政府要将社会治理事务通过网络、媒体等多种平台进行公开，公开的内容包括参与治理主体的详细信息，公共事务、项目等的详细介绍，以及治理工作的开展的具体目标、进程、财务、效果等，社会各界根据具体信息与实际情况进行参照和开展监督。二是对参与社会治理的私人部门、第三部门进行绩效评估。当前对于非政府部门的评估，尤其是参与公共治理的组织评估工作开展不到位。要建立多中心合作治理主体的绩效评估体系，并引入第三方专业评估机构、利益关系人、社会公众等进行评估，保证评估的科学性。三是监督主体多元化、渠道多样化。除政府监督部门以外，公共事务的利益关系人、社会大众、新闻媒体等都可对多中心治理的主体进行监督，通过多种渠道包括信访、举报、质询、舆论监督以及新兴网络监督等进行全方位监督。在这种无缝隙的监督之下，避免多中心合作优越性的扭曲，促使社会网络化多元治理更加规范化。

参考文献：

[1]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005（1）：96.

[2]孙莉莉，孙远太.多中心治理：中国农村公共事务的治理之道[J].中国发展，2007（2）：88.

[3]史云贵，欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].社会科学，2013（4）：31.

[4]臧乃康.多中心理论与长三角区域公共治理合作机制[J].中国行政管理，2006（5）：86.

作者单位：中共重庆市委党校硕究生院

责任编辑：熊浩羚endprint