略论平稳推进城镇化建设

焦晓云

摘要城镇化建设是一个复杂的系统工程，是经济社会发展到一定阶段的必然结果，推进城镇化建设必须遵循一定的客观规律，违背客观规律就会事倍功半，甚至失败。城镇化的核心是人的城镇化，人类一切生产活动的最终目的都是为了人的自由全面的发展，人的城镇化是一个缓慢的过程，在完全实现人的城镇化之前，应该平稳推进城镇化建设，城镇化建设应该有个过渡期。

关键词城镇化；平稳推进；人的城镇化；过渡

[中图分类号]F291.4[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）09-0028-03

收稿日期：2014-05-1６

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.006.html网络出版时间：2014-7-108:34:34

基金项目：2011年度教育部人文社会科学研究一般项目《中国特色社会主义经济理论体系研究》（11YJA710023）；中央高校基本科研业务费专项资金资助（2014118010201）。

城镇化建设是一个复杂的系统工程，涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设等各个领域，城镇化建设是经济社会发展到一定阶段的必然结果，是一个自然历史过程，也是一个水到渠成的过程。城镇化建设必须遵循一定的客观规律，违背客观规律就会事倍功半，甚至完全失败。城镇化的核心是人的城镇化，扩言之，一切生产活动的最终目的都是为了人的自由全面的发展。但是，人的城镇化是一个缓慢的过程，农村的思维方式和生活方式转变为城市的现代化的思维方式和生活方式不是一朝一夕就能完成的，这个“内化”过程可能需要很长的时间。因此，在完全实现人的城镇化之前，城镇化建设应该有个过渡期，这个过渡是以核心城市强大的集聚功能和便利的城际交通网络为前提的。在当前经济发展动力不足、出口不畅等大环境下，城镇化建设被赋予了太多的使命，这些都是牵一发而动全身，完成这些使命需要综合考量，缓慢推进。本文试图论述城镇化建设是一个平稳推进的缓慢的过程，而不应该急躁冒进。

一、人的城镇化是城镇化的核心

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”[1]马克思主义认为，经济活动乃至人类的一切实践的终极目的都是为了人的自由全面的发展。新型城镇化建设的目的是让发展成果为人民所共享，这就决定了衡量新型城镇化建设成功与否的唯一标准是：人民群众的生活水平是否得到了提高、人民群众是否满意。

首先，在我国的城镇化建设进程中必须坚持人民群众的主体地位。人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量，因此，走以人为本的中国特色新型城镇化道路，要充分发动和动员人民群众参与城镇化建设，正如2014年4月27日李克强总理在重庆万州港码头考察时指出的，“中国发展有潜力，有韧劲，最重要的是人民的勤劳。推动中国发展需要负重前行、爬坡越坎、勇于担当、不负重托的‘棒棒精神。”[2]其次，城镇化进程中要注意增加农民的财产性收入。十八届三中全会指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”[3]这样就明确了农民对土地具有财产性收益的土地使用形式。农民将自己的土地转让出去，获得了土地的财产性收益，既解决了农民担心土地荒芜的后顾之忧，也为农民进城提供了启动资金，同时，土地流转也有利于实现土地的适度规模经营，有利于提高农业的劳动生产率和实现农业的现代化。再次，城镇化进程中要重点考虑老百姓进城以后的生存问题。如果没有相应的配套措施，农民上楼以后没有固定工作，缺少可持续的生计，还要跑到离家很远的地方去打工，这种城镇化对农民而言没有任何意义。农民失去了土地又没有固定工作，这就为社会稳定埋下了隐患，不利于实现共同富裕，不利于实现社会的公平正义。最后，在城镇化建设过程中，要努力避免损害人民群众利益的事情，努力化解建设过程中可能出现的矛盾冲突。拆迁问题、征地问题等都要充分尊重群众的意愿，关心群众的利益，倾听群众的呼声，使最后的决策符合最大多数人的利益。

2013年城镇化工作会议指出，“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。”[4]综合来看，变农民为市民已经成为我国城镇化建设的主要任务，人的城镇化是城镇化的核心问题。

二、推动城镇化建设不能违背客观规律

规律是客观的，不能被创造，不能被消灭，只能被认识。城镇化的推进速度要与工业化发展水平相适应就是客观规律，从世界经济发展史来看，城镇化是工业发展到一定程度必然要经历的历史阶段。城镇化的实质就是农村的资源、劳动力等不断向城镇转移和集聚的过程，是经济结构、社会结构和空间结构不断变迁的过程。城镇化的推进与一定的生产力发展水平联系在一起，中国的城镇化伴随着工业化、信息化和农业的现代化，并与中国总体经济发展水平相适应。

中央城镇化工作会议指出，“城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。”[5]我们制定城镇化政策，推动城镇化发展，要充分考虑中国处于社会主义初级阶段这一基本国情，考虑中国的生产力发展水平和经济环境的承载能力，既不能裹足不前，又不能急于求成。如果裹足不前，城镇化发展速度就会远远落后于经济发展水平和工业化水平，城镇化的集聚资源功能和规模效益就不能很好地发挥；如果急于求成，城镇化发展速度远远超过经济发展水平和资源环境的承载能力，就会重蹈拉美国家过度城镇化的覆辙，就会出现“贫民窟”和粮食危机等“城市病”，进而影响城镇化的质量与进程。所以，我国的城镇化建设不能搞单兵突击，必须与工业化、信息化和农业现代化协调发展，齐头并进。地方政府不能单纯为了城镇化率而推进城镇化，更不要为了官员个人政绩而强行赶老百姓上楼。

据《瞭望新闻周刊》报道，2007年提出建设“国际化大都市”目标的国内城市有183个之多，包括了大部分的省会城市和直辖市。[6]当时在这一口号和目标的鼓吹下，各类城市大肆蔓延扩张，突破城市规划指标的现象比比皆是，很多城市几年内就完成了城市规划２０年的目标，很多城市掀起了新一轮的“城市规划热潮”，这从北京城市发展规划的变化中可见一斑。北京市1991年制定了《北京城市总体规划（1991年-2010年）》，这是一个城市发展的２０年规划，结果提前６年完成了使命；北京市2004年又发布了《北京城市总体规划（2004-2020）》，规划实施到2013年便又告一段落，2014年3月对其进行了修改。城市规划的热潮都是在好大喜功、加速推进城镇化的气氛中出现的，这反映了我国当前的城镇化建设出现了脱离实际、急躁冒进的现象，部分地区还很严重，属于“大跃进”式的城镇化。随着城镇化建设脱离实际的高歌猛进，很多城市特别是大城市开始出现了“城市病”，人口膨胀、交通拥挤、资源匮乏、环境污染、失业率高、城市内部出现新的二元结构等都严重削弱了城镇化的质量，掣肘我国城镇化的进一步发展。

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其实，官员都是人民的公仆，为官一任就要造福一方。在国家推进城镇化建设的大环境下，地方官员一方面要考虑自己的政绩，但更重要的是要考虑地方的经济和环境承载能力，不能只看重眼前利益，贪功冒进。在职权范围内尽可能地维护百姓利益，慎砍树、不填湖、少拆房，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。在城镇化进程中，官员首先考虑的应该是老百姓上楼以后怎么生存，如果没有相应的配套措施，农民上楼以后还是没有固定工作，缺少可持续的生计，还要跑到离家很远的地方去打工，这种城镇化对农民而言没有任何意义——这种城镇化的最大意义就是成功地征用了农民的土地。农民失去了土地又没有工作，这就为中国社会稳定埋下了隐患，不利于缩小城乡差距，不利于实现共同富裕，不利于实现社会的公平正义。

三、人的城镇化是一个缓慢的过程

2013年中央城镇化工作会议提出了六大任务，其中第一个和第二个就是关于人的城镇化和提高城市用地利用效率的。“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”、“切实提高城镇建设用地集约化程度”、“耕地红线一定要守住”、“不是每个城镇都要长成巨人”、“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”。[7]铿锵有力的话语为我们指明了城镇化建设的方向，但同时也揭示了我国城镇化进程中存在的问题。李克强总理在多个场合强调新型城镇化的核心是人的城镇化，中央城镇化工作会议也用1/3的篇幅来解决地方政府无节制圈地扩建新城区和加快落实农业转移人口的城市落户等问题，说明这一问题已经严重到影响我国城镇化进程的地步了，是我们当前进行城镇化建设中需要啃的一块“硬骨头”。

事实上，真正意义上的城镇化应该是一个平稳推进的缓慢过程。英国完成城镇化用了200多年的时间，是世界上城镇化质量最高的国家。其城镇化建设的主要经验是重视农业基础地位和实施以工业化带动城镇化的发展模式，这是最基本、最稳妥、最成熟的城镇化方式。莎士比亚说：一夜可以造就一个暴发户，但三代才能培养一个贵族。相应地，拥有城市户口容易，内化为城里人困难。中国的城镇化起步晚，发展快，它包括物的城镇化和人的城镇化。物的城镇化经过20年、30年，农业转移人口在城里购买了住房完成了从农村向城市的空间转移基本上就算完成了。人的城镇化除了解决户口、教育、就业、医疗、养老等基本公共服务以外，最重要的还是农民向市民的内化，即农民的现代化，这是一个漫长的过程。有的年轻人适应性强，可能过一段时间就会适应城里人的新生活，有的年纪稍微大一点的人可能一辈子都适应不了，对相当一部分人来说，他们人在城里，心理和生活方式却还是农村的，对他们而言，城市化无异于就是在赶农民上楼。由乡下人转变为城里人虽然不需要三代，但是实现农村人心理和生活方式向城里人心理和生活方式的转换最少要到第二代才能完成。

四、真正的城镇化需要一个过渡期

农民工是城镇化建设的主要推动力量，他们为国家经济发展和城市繁荣做出了巨大的贡献，然而，他们对城市却缺乏安全感和归属感，难以融入城市，城市原著居民对他们也缺少认同。虽然农民工脱离农村进入了城市，但他们的各项权益得不到有效保障，社会的福利待遇差别很大。根据《中国城市状况报告2012/2013》课题组的调查，“农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等已经成为制约农民工市民化的最重要因素。”[8]被纳入城镇人口统计的2.89亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，“城市病”在一些地方有了苗头，所以，城镇化的推进不能冒进，否则就会事得其反，应该给真正的城镇化一个过渡期。

在农村人完全城市化以前，我们推进城镇化不能搞“一刀切”，不能完全断绝新市民和农村的联系，而应该给他们提供一种“两栖”的生活方式，便捷高效的城际高铁网络为这种两栖生活方式提供了可能，“两栖人”在城里工作，同时也有故乡可以思念和探望。这种两栖化的生活方式，在长江三角洲城市群表现的最为典型。但是这种城乡两地迁移的距离不能太远，否则就会增加生活成本。这就又倒逼我们加快城市群的建设，围绕几个中心城市把城市群建大建好，这样农民就可以就地就近就便到城里工作，而不用长途跋涉了。所以，在我国城镇化、工业化有了快速发展的时候，最有效的方式是围绕城市群，让新市民形成一种两栖生活，真正“离土不离乡”，只有这样，“乡思”才不会变成“乡愁”。作为一种过渡形态，这种两栖化的城镇化既符合中国的实际，也符合中国的发展阶段。当然，实现农村人完全的市民化，必须在农民实现了在城市就业、在城市有固定居所和与城里人享有均等的公共服务的前提下才能进行，否则就是缘木求鱼，舍近求远。

五、结语

对于本地和外来的农民而言，当社会化和市场化大生产影响到他们的旧有的生活方式时，他们就会放弃农业生活方式，转向现代化的、文明的生活方式，从而完成由农民身份向市民身份的转化——只有到了这个时候，城镇化才会成为真正的社会需求。从这层意义上来说，城镇化进程就是一个农民生活方式转变为市民生活方式的过程。农民生活方式的转变是一个缓慢而又艰巨的过程，祖祖辈辈保留下来的东西不是说抛弃就能抛弃的。农民想要的“过上城里人的生活”，本质是想享受城里人的物质生活，但并不想放弃几千年积淀下来的农耕文明的传承。诚然，年轻的一代（80后，90后），特别是新生代的农民工，他们因为各种缘由长期居住在城市，已经基本适应城市生活的节奏，适应现代文明，所以他们是“城市梦”的主要推动者；但是农村中的中老年人，他们在农村生活了四五十年甚至更长的时间，传统的农耕文明和乡土文化早就内化进他们的骨髓和血液中，对他们而言，离开农村就像鱼儿离开了水，处处觉得别扭而又不能生存，他们这个群体是城镇化的反对者。

基于这些分析，我们知道：城镇化的推进是一个平稳而缓慢的过程，中国确实需要城镇化，但绝对不是统计学意义上的城镇化。中国的城镇化必须以农民的需求为出发点，以生活方式的改变为前提，以经济的发展水平为基础，以新市民的就业为先导，以社会结构的变革为目标。

[参考文献]

[1] 国家发展和改革委员会，等.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[N].人民日报，2014-03-17（009）.

[2] 欧阳开宇.李克强：中国发展需要负重前行的“棒棒精神”[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/04-27/6110411.shtml，２０１4

-04- 27.

[3] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（001）.

[4] 佚名.中央城镇化工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-15（001）.

[5] 佚名.中央城镇化工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-15（001）.

[6] 李舒，张先国.183个城市欲建“国际大都市”规划成圈钱工具?[N].瞭望新闻周刊，2007-01-29.

[7] 佚名.中央城镇化工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-15（001）.

[8] 国际欧亚科学院中国科学中心，中国市长协会，联合国人居署.中国城市状况报告2012/2013[M].北京:外文出版社，2012:8.

On Steadily Promote Urbanization

Jiao Xiaoyun

（School of Marxism， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract: Urbanization a complicated systemic project and it is also an inevitable outcome of economy and society when they are developed to a certain stage. Therefore，certain objective laws should be followed when promoting urbanization，and violating these objective laws will get half the result with double the effort，even completely failed. People's urbanization is the core of urbanization，while the ultimate purpose of all mankind's productive activities are for the human's free and all-round development. Human's urbanization is a slow progress. Before completely realizing human's urbanization，the construction of urbanization should be pushed steadily and should also have a transition period.

Key words: urbanization；move forward steadily；people's urbanization；transition

（责任编辑：张改兰）

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