城市规划与公众参与浅析

廖章森

摘要：《城乡规划法》的颁布实施，强化了城市规划的公共政策属性，但对城市规划实施过程中的公众参与却未见突破性的具体规定。20世纪90年代初, 公众参与城市规划的理念从西方引人中国。但经过十多年的城市规划实践，对于城市规划公众参与是什么、应当怎么样这些问题却并不清楚。因此如何从体制和机制上落实和保障公众在城市规划决策过程，尤其是城市规划实施决策中的参与权利，越来越成为中国城市规划体系改进和完善时迫切需要解决的焦点和重点问题之一。我国目前正处于经济快速发展、体制不断改革、新旧矛盾和冲突大量产生的剧烈变化时期，利益冲突是各种矛盾的焦点和根源。在社会阶层愈益多样化、社会利益关系不断多元化的基本社会背景下，充分重视和保障各类社会成员的利益诉求，是综合运用市场机制和政府调控等手段有效化解社会冲突和矛盾的基本前提。

关键词：城市规划；公众参与；规划体系

中图分类号：TU984文献标识码：A

前言：城市规划是政府宏观调控的主要手段之一，具有“公共政策”属性的城市规划的实施需要公众的共同完成，随着生活水平的提高, 公众越来越重视生活的环境和质量, 关注自己的切身利益, 参与意识不断增强。在这种背景下,公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。，社会各方利益的平衡和保障呼唤全民的共同参与

一、我国的城市规划的公众参与现状

在计划经济体制下，我国“大政府、小社会”的管理模式使得公众根本不可能参与城市规划。1984 年开始的放权让利式的改革赋予了地方政府和企业更多的权力。然而，迄今为止，权力下放只仅仅在政府内部的不同层次、级别之间进行，公众还远没有享受到参与城市规划的权力。城市规划的公众参与仅仅局限于形式参与，或者可以说是“零参与”。

第一，城市规划公众参与的层面窄而且深度不够，中国目前的城市规划仅局限于规划前期的公众参与，对于规划的决策制定、规划实施以及后期规划实施反馈基本就已无公众参与可言。从公众参与的群体上考量，也仅局限于规划师以及专家学者等决策层面，而没有普及到广大基层群众。第二，公众参与缺乏法制保障，我国城市规划法规体系中公众参与的选择颇具随意性，没有明确的相关法律法规支撑。第三，公众参与的呼应性不强。缺乏对公众规划意识的培养和规划知识的教育，广大人民群众因为对城市规划的了解知之甚少，这直接导致了群众对于城市规划过程中的参与积极性低下。全凭兴趣去参与规划而不是凭责任感去参与。第四，公众参与规划的意识和技能薄弱，在城市规划领域，公众参与的技术水平较低，公众参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上，而对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情。第五，规划信息的非可达性，规划信息的可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须具有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。然而，在我国，目前尚未有有关的法规条例规定哪些信息可以对公众公布，哪些信息必须对公众公布。这就导致了规划的相关信息无法被广大群众所了解

二、我国公众参与城市规划的迫切性

第一，公众参与规划是城市规划自身发展的要求计划经济体制下，城市规划是“国民经济的具体化和继续”，规划师充当着实施政府决策工具的角色。但和强有力的政治家相比，规划师无论从地位还是影响来说都要弱得多。在这种情况下，唯有借助公众的力量，才能阻止所谓“精英规划”在我国的城市中大行其道，才能真正实现城市规划为人民服务的目标，城市规划作为一门学科或管理手段才能获得真正的发展。第二，公众参与城市规划是我国民主化进程中重要组成部分社会主义国家人民享有的当家作主的权利为公众参与城市规划提供了制度保障。第三，公众参与是时间和空间发展的需要，随着时代的发展，人民对自身利益的要求越来越重视，公众参与显得极其重要，其次，以城市资源为处理对象的城市规划也必然需要公众参与。

三、国城市规划公众参与对策

城市规划是配置城市资源、协调社会利益、指导城市建设发展的公共政策。作为城市规划中的一个必要组成，市民的声音必然不能轻易地忽视。城市规划公众参与机制是涉及到市民参与主体、参与方式、法律保障等一系列问题。针对我国现存城市规划中的公众参与现状及存在问题, 通过借鉴欧美国家的相关经验, 提出如下对策

1. 建立公众参与城市规划的法律制度和由下而上的参与机制，在实际的法规条文上上确立公众参与的法律地位，只有在法律的实体性内容方面明确界定与城市规划相关主体的法律地位，公众参与才能获得法律保障，行使他们相应具体的权利和义务，公众参与要在法律法规机构等方面给予保障。另外可设立公众参与相关机构等。使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持, 代表各个阶层公众的价值观和利益, 参与政府规划决策、管理，使城市发展和城市规划公众参与结合起来。

2.普及规划知识,加强公众教育，拓宽公众参与的范围, 增加公众参与的深度，要注重多层次、多形式的规划宣传, 让城市广大群众了解城市规划; 其次在规划的各个过程中听取广大群众的意见，最后在规划实施的过程中要接受群众的监督。只有大众文化水平普遍提高, 参与兴趣与意识的不断增强,才能为公众参与的实现提供稳固的基础。

3.操作层面上加强规划师与公众团体的互动

规划师应该为市民服务，而不是为某个政府部门服务。目前国外的规划理论已经历了由理性主义规划到倡导型规划再到交往型规划的转变，其内核包括对“公共”意义的重新诠释。。在规划过程中，规划师不再扮演价值中立的专家角色，而是应同时扮演多种角色：市民参加交往过程的组织者和促成者，市民间意见冲突的调停者，为特定价值辩护的交涉者。规划师面向公众的角色更应像一个传播者和教育者。应加强与公众团体的互动。

四、结语

五、事实证明，只有通过公众参与城市规划，才能实现城市规划对社会公正追求的最高理想。结合国外公众参与的经验与理论，拓宽我国公众参与的广度是以科学发展观制订城市规划，构建和谐社会的必需。公众参与体现的是社会公平和城市进步。它需要规划人员、政府、开发者和公众各社会利益群体的共同协调和努力, 需要法律制度上的保证, 需要教育水平的普遍提高, 从而使城市规划和城市建设更好的为广大人民群众服务而非个别的利益群体。

参考文献

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