浅谈我国城乡统筹规划的问题及发展潜力

赵惠

摘要：城乡统筹规划是在国家提出统筹城乡发展的大背景下，针对传统规划缺乏对城乡空间的协调安排和快速城镇化造成城乡建设无序等问题，出现的新的规划类型。城乡统筹规划目的是要消除制度和体制性因素引致的城乡差距，以实现城乡和区域的均衡和协调发展。“社会的发展必然导致城市化，恰当的城乡统筹规划路径，能有效保持社会的和谐共处和经济的稳步提升。

关键词：城乡统筹规划；方法和途径

中图分类号：TU984文献标识码： A

1、我国城乡统筹规划存在的问题

1.1任务式的规划编制

很多规划没有详细的调查、数据分析研究，在没有产业聚集、人口没有大量机械增长的前提下，想当然地确定在近期要聚集的人口数量，盲目地扩大城镇规模，而且这项工作已作为年度考核各级政府业绩的“政绩工程”。

1.2规划变成利益重新调整的工具与手段

城乡统筹规划实践中产生利益博弈和功利的倾向。在快速城市化的大背景下，经济增长模式转变的长期性与眼前发展需求的紧迫性是摆在地方政府面前的现实难题，获取更多的建设用地以支撑经济的持续增长是破解难题的“现实选择”。 现阶段土地问题已成为城乡规划建设中最核心的内容，编制的城乡统筹规划某种意义上被演变为掠夺乡村建设用地的规划。城乡统筹规划已经被异化为“建设用地 指标转移规划”，从乡村建设用地挖潜来保障城市建设用地的供给，将其工作重点放在如何从乡村“挤压”出建设用地，却忽视了对乡村地区长远合理发展的整体考虑，更忽视了对农民根本利益的保障。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，我解读《建议》的核心观点和目 的是希望利用“城乡统筹”的手段来解决重中之重的“三农”问题，促进城乡的均衡发展。“城乡统筹”的目的是将农村的资源要素依然留在农村，而不是向城市转移，造成新的不均衡。这一点我们一定要把握，否则有悖“城乡统筹”的目的。

1.3缺乏配套制度法规支撑的规划

编制的城乡统筹规划也面临着实施难题。虽然“城乡统筹”以中央文件、区域发展指导意见等形式发布，但是目前尚未有一部正式的法规对如何实现城乡统筹、促进乡村地区发展予以明确具体的规定，更没有具有法定地位的实施计划。即使我们编制再多的城乡统筹规划，也不过是空中楼阁而已，难免在实施中受制于各种因素和利益关系的作用而不断地发生偏差。 目前我们编制的空间规划更多地表现为技术性文件，缺少“法规”的色彩，而空间规划与相关的配套法规之间几乎是完全分离的，这不仅导致了我国许多类型的空间规划缺乏法定的约束力，而且从根本上缺乏法定的实施推动力。

2、城乡统筹规划的基本要求

2.1规划的系统性

系统性是规划是否体现科学性的本质要求。我们原来的区域规划，实际上存在很多弊端，以至于我们国家搞了几次此类区域规划，最后都不了了之，就是因为当时的区域规划只注重产业的布局，也就是说只注重经济的发展，而不重视生态环境，也很少研究社会文化和社会公平问题。所以这样的一种规划旧思路就缺乏系统性。

2.2规划的预警性

因为生态环境初期的变化是渐进性的，一旦超过了某个临界点，就会出现突变。如我国江南地区的水污染，开始时污染物一步一步地增加，环境还可以承受，一旦超过了一定的阀值，水质就突然变化，所有的水生物全死光。这个时候就出现了江南水乡没水喝。就水环境而言，一旦污染超过了生态不能修复的阶段之后，整个水生态就死掉了，如果再恢复难度非常大。我们的城乡统筹规划，应该为村民们提供生态的预警性。

2.3规划的整合性

我们以往做规划的时候，经常超越大自然的承受程度，向大自然索取，大自然反过来的报复就非常厉害。如嘉兴的地面沉降现在已经有好几米了，地下存在的巨大漏斗，导致地面建筑极易产生裂缝，造成海水倒灌，良田变成盐碱地。所以，如果不从规划整合性方面去考虑这些问题，那今天的行为就有可能会变成明天的灾难。

2.4规划的可操作性

一个规划如果是不可操作的，就不是政府规划。规划的目的是什么？就是针对市场失效的政府管制，以管制来提供资源的合理利用模式和可持续发展的路子。城乡统筹规划首先就要明确哪些是环境敏感的资源和地块，我们要加以保护；哪些是可再生的资源，就只需进行引导性管制。各类允许开发或者是禁止开发的地域，都要区别清楚，规划才有可操作性。

3、城乡统筹规划的前景展望

3.1科技发展助力

产业政策应该有利于改变粗放式增长方式，以提高资源配置效率为主，向注重质量集约型增长方式转变。在未来的一段时期，需改变过去长期存在的单纯依靠劳动力带动农村经济发展的思路，要加强农业基础设施建设，加快现代农业建设，大力提高农业劳动生产率，缩小农业与工业生产效率间的差距，同时，需要强化传统产业的技术革新和改造，不断提高传统产业的生产效率。实施“科技兴农”的战略，充分发挥科学技术对发展农村经济和提高产业劳动生产率的重要作用。

3.2一体化建设

统筹城乡更多的是要关注和加快农村的发展，对农村发展给予更多的财力支持。因此要以科学的发展观指导国民收入分配格局，科学调整和安排财政支出，吸引社会资金投入和支持农村基础设施、经济和社会各项事业的发展。首先，加大对农村的投入，保障教育、医疗卫生、道路交通、通讯设施和治安安全等方面的城乡公共产品和服务的供给；其次，调整财政支农投资的结构和方式。投资的重点不仅仅在于农业基础设施建设、农业科技推广、农业教育培训，还要广泛加强农村文化和卫生事业建设，促进农村社会发展；同时，也要加强对农村生态环境的保护，如通过城乡之间的生态补偿，保障农村环境的改善。

4、结语

统筹城乡发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决。这样对促进城乡统筹有着大好发展潜力。

参考文献

[1]史雪娜,任爱华.对建立健全农村社会保障体系的思考[J].商场现代化,2006 (9): 350