论改革开放以来党内民主的发展及其改进完善

孟轲+张蕾

摘 要：从党的十二大到党的十八大历次党代会正式代表的组成结构来看，代表人数、基层代表、妇女代表和少数民族代表人数和比例的不断增加，代表的年龄和学历结构等方面有许多改进，在一定程度上表明了党内民主不断得到丰富和发展。与此同时，党内民主仍然存在着党代表结构比例不够科学合理，党代表直接选举范围、竞争力和程序不尽合理完善，依靠党代表推进党内民主决策、民主管理、民主监督的力度相对较弱等问题。为此，需要在完善党代表组成结构，改革党内选举制度，健全依靠党代表推进党内民主决策、民主管理和民主监督的各种机制等方面采取措施，进一步推进党内民主发展。

关键词：改革开放；中国共产党；党代会；代表组成结构；党内民主；改进完善

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0054-05

基金项目：国家社科基金项目“社会主义核心价值观的大众认同及其实现路径研究”（12BKS089）。

作者简介：孟轲（1972-），男，河南邓州人，河南师范大学政治与管理科学学院副教授，硕士生导师，主要从事马克思主义中国化研究；张蕾（1988-），女，河南南阳人，河南师范大学政治与管理科学学院2012级政治学专业硕士研究生。

党内民主是党的生命，在党的建设中处于头等重要的地位。改革开放以来，党内民主建设不断向前推进，民主程度有了显著提高，其中一个重要标志就是党的全国代表大会正式代表结构有了重大变化。从已有研究来看，学术界有关这一领域的成果尚不多见。本文试从改革开放以来历次党代会正式代表组成结构的角度对党内民主发展问题作一简要论述。

一、改革开放以来历次党代会代表组成结构演进反映了党内民主的稳步发展

党的全国代表大会是党内民主的重要载体，代表则是党的最高领导机关的组成人员，其组成结构情况在一定程 度上可以反映出党内民主的发展程度，揭示党内民主生活迸发出的蓬勃生机和活力。从改革开放至今，共召开了7次党的全国代表大会，其代表的组成结构情况也在不断发生变化，从一定意义上反映了新时期党内民主的稳步发展。

1.党代会代表、全体党员人数与党内民主发展。从理论上讲，党员人数的总量、特别是党的全国代表大会正式代表人数的多少与党内民主的发展程度并不一定是成正比例的同步增长关系，但却在相对意义上表明了党内民主的不断扩大。即，随着党员人数的不断增加，党的全国代表大会正式代表的人数也在相应增长，党员表达意见和建议的机会也必将大大增加。

改革开放以来，随着党员人数的不断增加，历次党的全国代表大会的正式代表人数也在不断增加。（见表1）从表1不难看出，从党的十二大到十八大，党员队伍不断壮大，总数增长一倍多；党的全国代表大会正式代表的人数也随着党员总数的增加而呈逐届增长趋势，尤其从党的十二大至十三大增长较快，十三大以后基本上稳定增长。尽管受党的全国代表大会代表选举程序和条件等因素的制约，正式代表的增速总体上迟缓于党员总数的增速，但却完全符合党章等党内相关规定，在一定程度上表明了党的事业的发展壮大，不断有新鲜血液注入，尤其是参与党的最高权力机构的人数不断增长，预示着代表对党内民主的诉求会相应增加，党内民主的发展程度也将不断提高。

2.基层代表与干部代表结构与党内民主发展。一般来说，党代会基层代表与干部代表人数的多少与党内民主发展并不是成正比例增长的关系，但在相对意义上却能够反映党内民主的发展状况。即，无论是干部代表人数的逐步减少，还是基层代表人数的逐步增加，往往都预示着代表的广泛性不断扩大，党内民主的程度也将相应提升。

改革开放以来，历次党的全国代表大会正式代表中基层代表与干部代表结构有一定的变化。（见表2）从表2中不难看出，从党的十四大到十八大，来自生产一线的基层代表人数和比例呈逐届增加态势，但增幅较小；干部代表的人数和比例呈稳中趋降态势，但降幅有限。这一事实表明，改革开放以来，历次党的全国代表大会中尽管干部代表的比例和人数仍然较大，但基层代表正在逐渐成为正式代表的主力成员，这就为他们正确行使权力、充分表达意见、科学参与党内决策创造了基本前提，非常有利于提高党内民主决策的科学性，也有利于强化基层党员对领导干部的有效监督。

3.妇女代表和少数民族代表结构与党内民主发展。一般来讲，党的全国代表大会正式代表中女代表和少数民族代表人数的多少与党内民主发展不一定成正向增长关系，但却在某种程度上显示出党内民主发展的平等性和广泛性。即，妇女代表和少数民族代表人数的增长，不仅表现出妇女和少数民族群体参与党的最高权力机构的机会增多，而且通常也意味着妇女和少数民族代表能够更好地代表和维护所在群体党员的民主权利，表达利益诉求。

改革开放以来，历次党的全国代表大会正式代表中妇女代表和少数民族代表的人数均不断增加。（见表3）由表3可知，从党的十二大到党的十八大，党的全国代表大会正式代表中女代表和少数民族代表人数和比例，除了个别年份有所下降外，整体上一直保持稳定增长的上升趋势。尤其党的十八大正式代表中女代表和少数民族代表人数分别为522人和249人，约占正式代表总数的23%和11%，真实地体现了妇女和少数民族群体参政议政地位的不断提高，参政议政意识的不断加强，这就为进一步提高其所在群体的党内政治生活参与度、扩大参与党内民主决策的话语权、表达和维护民主权利和利益诉求，进而促进党内民主发展提供了重要保障。

4.正式代表的年龄结构与党内民主发展。青年人朝气蓬勃，充满生机活力，代表着国家的希望和民族的未来，因而常常在现代社会中对民主发展的要求远远高于中老年人。虽然党的全国代表大会正式代表的年龄结构与党内民主发展并不完全呈同步增长关系，但一般来说，正式代表中的中青年代表人数越多，既表明党自身有强大的生机和活力，又预示着党内民主的发展程度将会更高。

改革开放以来，历次党的全国代表大会正式代表的年龄结构有较大变化。（见表4）从表4可以看出，这一变化集中表现为“一降一增”：55岁以上代表的人数和比例不断降低，55岁以下代表的人数和比例不断增加。尤其从党的十三大以后，55岁以下代表的比例基本上达到60%以上，其中45岁、35岁以下代表的人数和比例逐届增加，充分说明正式代表的年龄结构更加合理，代表队伍朝着年轻化的趋势发展，党内民主生活的生命力也将更加强大。特别是中青年代表富有朝气和活力，思维较为活跃，民主意识更强，这就更加有利于党内民主程度的提升。endprint

5.正式代表的学历结构与党内民主发展。实践表明，党的全国代表大会正式代表的学历层次高低与党内民主发展并不完全呈现同步增长的正向效应，但却能够在一定意义上反映出党内民主的发展程度。即，正式代表学历层次和文化水平越高，通常情况下对党内民主的要求也将相应提高。

改革开放以来，历次党的全国代表大会正式代表的学历结构有较大变化。（见表5）从表5中可以看出，从党的十三大至十五大，正式代表中大专以上学历的代表人数和比例逐届增加，增幅明显；高中以下学历代表的人数和比例逐届下降，尤其十六大以后降至较低水平。正式代表学历层次的提高，既意味着党的最高领导机关组成人员的文化知识水平得到了有效提升，又为其充分听取各方意见、实现科学民主决策、拓展党内民主空间奠定了知识基础。

6.代表差额选举比例要求与党内民主发展。事实表明，代表选举差额比例的高低与党内民主发展不一定成正向的同步增加效应，但却在一定程度上显现出党内民主的发展程度。即，代表选举差额比例的不断扩大，通常情况下象征着党代会代表选举的竞争性相应加强，选举过程的民主程度相应提高，这就为党内民主的发展提供了基本前提。

改革开放以来，历次党的全国代表大会正式代表中差额选举代表的比例要求有较大变化。（见表6）从表6中不难看出，从党的十二大到十八大，代表选举的差额比例要求逐步提高。从十二大“未明确规定”到十四大“明确规定为10%”，再到十八大“多于15%”，差额比例要求的不断提高，既逐步扩大了党员的民主选举权利，又使选举过程的竞争性和民主性相对提高，有效提升了党员对差额选举代表的认同度。所有这些，必将在很大程度上为推动党内民主发展创造基本条件。

二、改革开放以来党代会代表组成结构也反映出党内民主建设存在的一些问题

仔细探究改革开放以来历次党代会代表组成结构，我们不仅可以发现新时期党内民主建设取得的一些重要进展，而且可以从中窥见其当前存在的一些亟待解决的突出问题。

1.党代表结构比例不够科学合理，影响党内民主的整体发展程度。第一，干部代表的人数和比例偏高。如前文所述，尽管改革开放以来历次党代会正式代表中干部代表的人数和比例正在逐届下降，但与来自生产一线的基层代表、群众代表相比较，整体上仍然偏高。即使刚刚召开的党的十八大，干部代表仍有1373人，占正式代表总数的60.5%。“领导干部比例偏高，就意味着党代表中其它方面比例的相对较低，致使党代会的广泛性受到影响。党代表广泛性体现得不充分，必然影响党代会的整体运作。”[1]第二，妇女代表、少数民族代表比例偏低。改革开放以来历次党代会正式代表中妇女代表和少数民族代表的人数和比例均不断增加，特别是党的十八大正式代表中，妇女代表和少数民族代表的人数分别为522人和249人，占代表总数的23%和11%。但是，这一事实与现代政党推进性别和族群平等参与政治决策、实现党内民主的发展要求还有相当大的差距。以妇女代表选举为例，西方国家很多政党都把妇女参与党内选举作为党内民主建设的重要内容，并以此作为赢得妇女选民支持、确保政党执政的重要手段。如英国工党规定，“全国执委会必须给妇女代表保留一定数量的位置，尤其确定了妇女要在选区工党干部和全国论坛代表中占一半的目标。”[2]德国社会民主党章程也规定，“选举时必须保证，在每一个专区的代表团中，女性和男性至少各占40%。”[3]第三，代表年龄结构和学历水平有待提高。虽然改革开放以来历次党代会代表的年龄结构和学历水平有一定程度的改善，但与现代政党推行代表队伍年轻化和知识化、增强党内民主生机活力的要求还有一定的距离。以代表学历水平和知识结构为例，党的地方组织选举工作条例第11条规定：“党的地方各级代表大会代表中应有各级领导干部、各类专业技术人员、各条战线先进模范人物、解放军、武警部队等各方面的代表……党的省、自治区、直辖市代表大会代表中各类专业技术人员和各条战线的先进模范人物占代表总数的比例一般不少于百分之二十五。”这一规定为确保高层次人才代表、特别是专家学者代表在党员代表中的人数和比例，有效推进党内民主决策科学化提供了制度保障。但是，令人遗憾的是，很多省、市、县党委在组织开展地方党的代表大会代表选举时并没有完全遵循这一硬性规定，却明显地存在着“向公务员队伍及领导干部群体倾斜的现象”。[4]

2.党代表直接选举范围、竞争力和程序不尽合理完善，在一定程度上影响党内民主的发展进程。直接选举，是现代社会较为理想的一种民主模式，可以实现选举人和被选举人的直接近距离接触，能够直接地反映民意、实现选民的意志、充分调动选举人参与的积极性，保证选举范围的最大化、选举本身的竞争性、选举程序的合理性。近年来，西方一些政党纷纷根据现代民主发展要求，广泛采用直接选举模式，直接推选党代会代表乃至党的领导人，扩大党内民主，提高选举公信力。“意大利、德国、法国、希腊、墨西哥等多国主流政党的领袖都由原来党代会选举改由全体党员直接投票选举产生，泛希腊社会主义运动（泛希社运）主席选举一度甚至扩大到党外群众也可以参与投票。”[5]改革开放以来，我们党历次党代会都在不断改进和完善代表选举的范围、竞争力和程序，尤其对差额选举的代表数量和比例做出了明确规定，但整体上效果有限。很多学者指出，当前“党代表直接选举的范围不大，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，基层党委一般都由间接选举产生”；[6]“党内选举的竞争性不够强是当前党内选举工作中存在的主要问题之一”，[7]有时“整个候选人产生的过程只有少数领导人和职能部门参与，候选人从提名到确定的整个过程缺乏必要的公开性，候选人产生的具体制度和操作程序需要进一步规范化”。[8]所有这些，都必然会严重影响代表选举的公正性和有效性，进而阻碍党内民主的发展进程。

3.依靠党代表推进党内民主决策、民主管理、民主监督的力度相对较弱，制约影响了党内民主的有效性。民主选举是党内民主的前提和基础，而民主决策、民主管理、民主监督则是党内民主具体的实施内容。依靠民主选举产生的代表推进党内民主决策、民主管理、民主监督，既是现代政党实现党内民主的有效手段，也是未来中国共产党推进党内民主建设的重要内容。改革开放以来，历次党代会在依靠代表推进党内民主决策、民主管理、民主监督方面取得了一些重要进展，但同时也存在着一些制约党内民主发展的突出问题，集中表现在两个方面：一是部分党代表素质不够高，履职不到位，模范带头作用发挥得不够主动、明显，难以有效地将自身的参政议政权落到实处；二是依靠党代表推进党内民主决策、民主管理、民主监督的体制和机制尚不够完善，尤其是民主集中制贯彻不到位，难以有效地规范权力运行，推进和扩大党内民主。民主集中制是我们党的根本组织原则和组织制度，也是党的根本的领导制度和工作制度，更是推进党内民主的制度基础。然而在党内的政治生活中，仍然大量存在着“个人说了算和无人负责、民主不够和集中不力、议而不决、贯彻民主集中制不力”[9]等问题。endprint

三、改进完善党代会代表组成结构、进一步推进党内民主发展的对策思考

推进党内民主发展，既是我们党在长期革命、建设和改革实践中形成的优良传统，也是新时期有序推进人民民主、提高党的执政能力、维护党的执政安全的重要措施。从发展方式来看，党内民主更多的是一种自上而下的人为制度设计。因此，推进党内民主发展，虽然有多种多样的实施路径，但以完善党代会代表组成结构为切入点，实现党内民主发展的有效转化无疑应当成为其中一个有效路径。

1.完善党代表组成结构，以代表的广泛性有效提升党内民主的发展程度。首先，合理确定干部代表的人数和比例。代表组成的广泛性、尤其基层代表的人数和比例是党内民主的重要标志。西方国家的政党、甚至包括一些非洲国家的政党都非常重视基层代表在全体代表中的比例，一般情况下党代会中基层代表的人数往往占据绝对优势。如“南非非国大党代会基层代表占到了总人数的90%，……安人运、埃革阵、坦革命党、乌抵运等政党的党代会上来自基层的代表也占代表总数的半数以上”。[10]党代会代表中干部代表的人数和比例过高，既无法体现代表本身的广泛性，又不利于基层群众代表对领导干部进行有效监督，更不能从本质上体现党内民主。因此，各级党组织在选举代表时，必须着力改变重视领导干部而忽视基层党员的旧观念，认真遵照党章、党内的各种规定和各选举单位的实际情况，合理确定、逐步减少党代会代表中干部代表的人数和比例，相应增加、逐步扩大基层代表的人数和比例，并形成具体的规章制度，确保从中央到地方能够严格贯彻实施。其次，适当增加妇女代表、少数民族代表的人数和比例。妇女代表和少数民族代表人数和比例的增加，既有利于提高妇女和少数民族的参政地位，也有利于党代会代表结构的平衡发展，真正体现党内民主的广泛性。各级党组织在选举代表时，必须把适当增加妇女代表、少数民族代表的人数和比例作为一项特殊的政治任务认真完成，通过制定和实施更加具体的量化措施，确保妇女和少数民族在党代会代表选举中的平等有序参与。最后，着力改进代表的年龄结构和学历水平。代表结构的年轻化和知识化，既有助于增强党内政治生活的生机活力，也有利于实现党内决策的科学化、民主化，从根本上为党内民主的持续发展提供不竭动力。因此，很多有识之士纷纷提出，当前党代会代表建设，必须“坚持高标准、严要求，优化党代表的年龄结构、知识结构、能力结构，形成一支由政治素质高、群众基础好、议事能力强、公道正派、清正廉洁、实绩突出的优秀党员组成的专任党代表队伍”。[11]为此，一是遵照党章、党内的各种规定和各选举单位的实际情况，合理确定、逐步减少党代会代表中55岁以上代表的人数和比例，相应增加、逐步扩大45岁以下、35岁以下代表的人数和比例。二是逐步改变一些地方党组织代表选举“重干部轻学者”的做法，积极扩大选举范围，拓宽选举渠道，鼓励和支持党内高学历知识分子、各行业优秀人才有效参与党代表选举，并制定相关政策明确规定其成为代表候选人的指数，不断增加专家学者代表的人数和比例。

2.改革党内选举制度，以选举过程的公平性有效保障党内民主的顺利实现。首先，大力完善候选人提名和介绍制度。一是逐步改变以往候选人的提名由领导干部说了算的状况，“采取组织提名、群众推荐和党员个人自荐等多种提名方式，建立组织提名与党员或党员代表提名相结合、自上而下和自下而上相结合的提名制度。”[6]二是逐步完善候选人介绍方式，除了介绍候选人的基本情况，还应通过媒体、互联网等方式公示其从政经历、家庭背景等信息，并建立“候选人与选举人见面制度、候选人报告个人重大事项制度、公开竞争演讲制度、回答选举人提问和质询制度等相关制度”，[7]保证选举过程的公平性。其次，建立健全党内选举的竞争机制。选举的目的，就是优胜劣汰。目前党内选举机制的竞争性还有待加强：一要扩大差额选举的范围和比例。“差额选举不能仅仅停留在预选环节，应当在正式选举中也采用”，[12]“扩大各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数”；[12]二要扩大直接选举的范围。在条件具备的情况下，逐步从当前的县、乡基层党代表直接选举扩展到市级、省级的党代表直接选举。最后，不断强化对党内选举的监督。除了依靠党员自身的监督，现代政党大都借助于媒体舆论、尤其是专门的选举监督委员会对党内选举进行监督，确保选举的公平公开，为有效保障党内民主奠定坚实的基础。很多学者都认为，当前我们党也应当通过“建立独立的选举监督委员会、完善党内选举的监督制度、疏通监督渠道、加大对选举违规行为的惩处力度”[6]等措施，加强党内监督，减少违规行为。

3.健全依靠党代表推进党内民主决策、民主管理和民主监督的各种机制，以决策、管理和监督的科学性有效拓展党内民主的广度深度。首先，建立健全各级党代会党代表履行职责的各种机制，不断提升代表队伍的整体素质和能力，为其充分行使代表权利创造有利条件。当前，要进一步明确党代表的职责权利、活动方式和履职保障，阐明其履行职责所涉及的范围、职权、程序和规则，并通过搭建平台、创新载体和提供服务，逐步拓宽其履行职责的空间、途径和方式，引导其增强党性修养和代表意识，充分认清履行职责的重要意义，使其始终以高度的政治责任感在党言党、爱党为党，讲真话、讲实话、站在党的立场说话，为推进党内发展做出应有贡献。其次，建立健全基层代表、专家学者代表参与党内决策的各种机制，为其充分行使代表权利创造有利条件。现代政党大都采用大量吸收基层代表、专家学者代表参与党内决策的做法，以充分确保决策的民主性和科学性。当前，各级党组织要通过建立健全基层代表、专家学者代表参与党内重大决策调研、代表质询、专家论证以及党内任职等渠道，进一步充分保证其作为党代表自身具有的知情权、参与权、选举权、监督权、提议权、质询权、调研权等权利，推动党内民主向更深层次发展。最后，建立健全科学运用民主集中制的各种机制，为确保党内民主的规范运作提供制度保障。一方面，要加强各级党代会代表、特别是干部代表对民主集中制的教育和学习，提高贯彻民主集中制的自觉性，为科学运用民主集中制奠定思想基础。另一方面，要进一步完善民主集中制的制度建设。有学者认为，当前应当“逐步建立起一套完整、系统规范的和可操作的制度体系，使民主集中制的运行机制和操作程序科学化、制度化、规范化，并形成强有力的监督约束机制，防止个人专断和各自为政”。[13]此外，还要加强对民主集中制贯彻实施的监督，发挥各民主党派人士和人民群众的监督作用，确保民主集中制的有效执行。

注 释：

①党的十三大通过的新党章对党代会代表的选举办法进行了重新修改，明确规定：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。”参见新华社.中国共产党章程部分条文修正案[N].人民日报，1987-11-02。

参考文献：

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[13]王满富.新时期贯彻民主集中制存在的问题及对策[J].前沿，2003，（4）.

【责任编辑：宇 辉】endprint