从协商民主理论看人民政协界别设置的优化

摘 要：协商民主理论是推动人民政协界别优化的重要理论依据。协商民主尊重多元的原则要求增强人民政协界别的包容性；协商民主倡导平等对话的精神要求人民政协平衡各界别的话语权；协商民主理性共识的价值取向要求人民政协界别设置要有利于民主价值的实现。目前，人民政协界别设置存在的问题影响着界别作用的充分发挥。因此，在协商民主理论视域下，优化人民政协界别设置，应从明确“一个定位”、统一“两个标准”、遵循“三条原则”、把握“四个关系”着手，以更好地发挥人民政协的协商民主价值。

关键词：协商民主；人民政协；界别设置；优化

中图分类号：D627 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0010-04

作者简介：刘菊香（1976-），女，湖南桃江人，广西社会主义学院副教授，研究方向：统战理论和中国特色政党制度。

协商民主理论虽于20世纪七八十年代兴起于西方，但在中国以人民政协为平台已进行了长期的实践。目前，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[1]12012年党的十八大报告首次在党代会上确认“协商民主”概念，强调要“充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道作用”；[2]2013年党的十八届三中全会再次强调“推进协商民主广泛多层制度化发展”、“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。[3]这些重要论断要求人民政协进一步发挥协商民主价值。界别是人民政协的组织特色，在全面深化改革的新形势下，以协商民主为理论依据，探索如何进一步优化人民政协界别设置、彰显界别特色，乃是关系到人民政协协商民主实效的重大现实问题。

一、协商民主是推进人民政协界别优化的重要理论依据

协商民主的核心理念是政治共同体中多元主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策与政治生活，它强调协商主体的平等性和公共理性，协商过程的公开性和普遍参与，协商程序的规范性和制度化，协商结果的共识和合法性。[4]在我国，体现协商民主精神最典型的实践是人民政协，其界别设置与协商民主精神相契合，这些契合点成为人民政协优化界别设置的理论依据。

1.协商民主尊重多元的原则要求增强人民政协界别的包容性。多元性是协商民主兴起的社会基础和理论基础，是协商民主的核心要素之一。20世纪以来，随着社会分化的加剧，不同个人、政党、社会团体、民族、种族、宗教等对政治、经济、社会和文化等不同的利益诉求不断增强，多元的主体与多元的利益取向逐渐形成一种多元的文化认同。这种多元化的社会势必要求政治制度设计和政治体制要考虑不同利益主体的利益诉求，对此作出明确回应，协商民主就是适应多元性社会现实、多元性利益诉求的产物。乔舒亚·科恩承认存在“合理多元主义的问题”，[5]305约翰·凯克斯则认为“实现美好生活所必须的价值具有不可通约性；这些价值是彼此冲突的，而实现某些价值就会排斥其他价值；价值冲突的解决缺乏权威性标准，标准是多元的；但是，价值冲突仍然存在合理的解决途径”。[6]实际上这个解决途径就是通过协商实现对个体价值和偏好的维护。因此，多元主义成了协商民主的基本前提，在某种程度上也可说是协商民主的动力，因为“就文化多元主义来说，多样性甚至促进公众利用理性，并使民主生活生气勃勃”。[7]

我国是一个由诸多具体利益群体组成的社会，人民政协的政治协商也是以承认界别多样性、利益多元性为前提的。可见，协商民主尊重多元的原则与人民政协界别的多样性、广泛性、包容性是完全相契合的。从人民政协界别演变的历史发展轨迹来看，1949年参加第一届人民政协的585名代表就来自14个党派、9个区域、6个军队、16个团体及特邀共46个组成单位；从1954年第二届到今天的第十二届，人民政协以界别为基础的政治协商适应不同社会阶段的多元社会分层结构，不断对界别进行调整，界别数量从第二届的29个发展到现在的34个，包括中共、各民主党派和无党派人士的10个党派，共青团、总工会、妇联等8个社会团体，文艺、科技、教育、经济、农业等11个行业界别，以及少数民族界、宗教界、香港特邀人士界、澳门特邀人士界和特别邀请人士界。随着十八届三中全会后改革的进一步深化，各领域都将产生新的变化，非公有制经济人士、拥有农业经营权的专业大户、家庭农场主等新的统一战线成员已出现。适应这种新的变化与新的形势，协商民主尊重多元的原则势将要求进一步增强人民政协界别设置的包容性，回应出现的新阶层，最大限度地吸纳新的社会阶层群体，将新的统一战线成员的诉求纳入体制框架中来表达。

2.协商民主倡导平等对话的精神要求人民政协平衡各界别的话语权。平等性也是协商民主的核心要素和重要理论内涵之一。无论是协商民主还是选举民主都重视对平等价值的追求。选举民主虽注重个体的平等选举权利，但往往导致总体上出现“多数人对少数人暴政”的不平等现象；而协商民主正是为弥补选举民主的这种不足才应运而生，其更注重于对平等价值的追求。协商民主倡导多元价值主体机会平等地参与对公共事业的协商过程，通过平等对话，充分表达个人的观点，使个人的协商能力得到充分发挥。“协商民主理论的真正问题在于它要求平等和自由的参与权利，意味着个人、利益团体以及历史上曾被排斥在决策之外的团体都是平等的。”[8]协商民主追求的平等既包括协商主体在政治地位上的平等、参与协商机会的平等，也包括资源的平等、对协商结果影响能力和参与能力的平等等方面。“平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡”，[9]协商民主倡导平等协商正是为了保障公民的平等权利，如果没有平等，协商民主摆脱不了被操纵的命运。

人民政协界别设置体现着协商民主追求的平等精神和理念。首先，从第十二届全国政协委员的构成来看，无论是占9人的青年团还是多达166人的特别邀请人士，组成人民政协的34个界别没有大小强弱之分，在政治地位上是平等的，都可以通过政协会议、提案、社情民意信息等多种途径发表个人的意见建议。其次，从各界别参与政治协商的机会和资源的平等来看，34个界别的委员虽存在意识形态、个人信仰和生活方式等诸多差异，但都享有平等对话的权利，不存在某个特殊主体凌驾或主导其他主体参与协商。在人民政协，各协商主体虽都接受中国共产党的领导，但在政治协商中却是平等的，各界别提出的意见建议都能得到平等的对待和反馈。再次，从人民政协各界别的协商能力平等来看，虽不是所有委员都必须有等同的个人能力，但各界别政协委员的个人能力在政治协商中能得到充分发挥。随着社会的发展，协商民主倡导的平等更多地应体现在平等对话精神上，在某个时期某个阶段，参与协商的机会是有限的，而利益诉求却是不断变化的，这就要求人民政协不断增强界别的平等，平衡各界别的话语权。endprint

3.协商民主理性共识的价值取向要求人民政协界别设置要有利于民主价值的实现。协商民主的价值取向是对公共理性共识的追求。达成共识是协商的结果和目的，是通过协商与妥协方式实现的。在达成共识的协商与妥协过程中必须有一种价值取向主导，那就是以理性的方式对话实现对公共利益、公共价值的追求。正如乔舒亚·科恩说的，“理想协商的目标是实现理性推动的共识——发现对所有承诺其行为依据在于平等公民对各种选择所作的自由、理性评估结果的参与者或者具有说服力的理由。”[3]57杰拉德·F·高斯则认为，“当代协商民主的独特性在于理性理想与公共正当性理想的结合，或者说独特公共理性的赋予。”[3]55协商民主的实质就是推进公民有序的政治参与，实现人民当家作主。因此，协商过程就是“协商主体按照一定的运作规程，理性表达不同意见，进行充分的理由交换、沟通和解决纠纷，最终达成合理、公平的共识的过程”。[10]

人民政协是我国人民政治参与的一种途径，是一种重要的民主实现形式。目前，人民政协34个界别各代表某一具有一定共同特征的群体利益，各界别在人民政协的政治协商是一种社会精英、结构化的协商论坛式的协商，还不可能让每一个公民都参与到协商中来，这就要求各界别委员在协商过程中既要表达所在界别的利益诉求，又能很好地承担起规范和引导作用，理性平等地表达、交流、讨论，“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”通过充分协商达成共识。人民政协政治协商实际也是各界别理性达成共识的过程，其价值取向也仍是对公共理性共识的追求。随着新的社会阶层的产生和发展，协商民主理性共识的价值取向要求人民政协在优化界别设置时要进一步着眼于民主价值的实现，无论是增减界别还调整界别内部结构，应看这种改革是否能实现对公共理性共识价值追求，看其是否能提升社会主义协商民主的质量和水平。

二、我国人民政协界别设置存在的主要问题

我国人民政协制度设计的初衷就是以界别为基础进行协商来表达和整合各群体的利益，以发扬社会主义民主。但理想与现实之间总是存在有距离，理想的落地总是伴随着阵痛。从一定意义上说，人民政协界别设置问题的实质是协商民主理论如何更好地落地实践的问题。目前，我国人民政协界别设置还存在不少问题，影响着界别作用的发挥，影响着协商民主的实效。

1.界别设置面不够齐全，包容性有待加强。一是界别设置未能与时俱进地优化、调整。从人民政协的历史发展来看，应该说每一次大的社会阶层结构的变化发生时，人民政协界别都或多或少作出了调整，但是这种调整仍显滞后和不相适应。如统一战线范围从1979年第14次全国统战工作会议提出的8个方面扩大到了2006年第20次全国统战工作会议提出的15个方面，目前甚至还有新增的趋势，但人民政协从第二届的29个界别增加到今天的34个界别与此发展变化还不完全适应，需要适时、及时优化调整。二是一些在经济社会发展中起重要作用的阶层、群体未能在34个界别中得到充分体现。如法律界人士在我国推进依法治国、法治中国建设方面有较大发言权，但人民政协界别设置中并没有法律界，第十二届全国政协2237名政协委员中分散在各界别的律师仅有14名；外来务工人员已成为一个重要社会群体，但从第十二届全国政协委员名单来看基本没有外来务工人员。又如教育界，从第十二届全国政协108名教育界委员来看，我国中、小学教师如此庞大的一个群体却各只有1名委员；不带行政职务的普通教育界委员仅有23名，约占21.3%。三是部分界别划分不科学，存在交叉重合。如党派中的民建与经济界、科协与科技界、工商联与经济界、民盟与教育界等或多或少存在交叉。问题最突出的要数特邀人士界别，这个特殊的界别实际上是各个界别安排不下人士的汇聚。

2.界别设置不均衡，平等对话不够。一是各界别委员构成比例不平衡。按照协商民主理论，人民政协各界别要在协商中享有平等的话语权，需要有一个较合理、较均衡的比例。从第十二届全国政协委员的构成来看，特别邀请人士界、经济界、文化艺术界是委员人数排在前三位的界别，分别为166、151、145人，三个界别人数占全体委员的20.7%，远高于34个界别的平均比例3%；共青团、台联、台盟是排在后三位的界别，分别为9、15、20人，三个界别人数占全体委员的比例还不到2%。民建和工商联成员以经济界人士为主、民盟和民进成员以教育界人士为主、农工党成员以医卫界人士为主，而人民政协又专门设有经济界、教育界和医卫界，这就造成这三个行业的委员在事实上所占比例过大，特别是经济界本身就是人数排在第二的界别。二是各界别内部“草根与精英”的比例明显不平衡。目前，我国人民政协的协商民主基本属于“精英民主”，“人大代表中有修脚的、掏粪的，但政协委员中鲜有卖糖果的、扫马路的”。[11]农业界本应代表占全国人口70%的农民，但第十二届全国政协农业界只有67名委员，所占比例虽达到平均比例3%，但与全国人口70%是农民的比例严重不相符，而且67名农业界委员中却没有一名是真正的农民。同样，工会界别中真正来自生产一线的工人也是屈指可数，教育界基层教育工作者的比例也极小，这种不平衡很难实现平等对话。

3.界别代表性不充分，民主价值发挥不够。一是委员的界别意识不强。从政协委员的产生来看，目前人民政协实行的是邀请制，虽在被邀请前要经过组织的提名推荐、协商，还要经政协全体常务委员过半数同意通过才成为政协委员，但这种被邀请的委员往往成为一种荣誉，既未体现委员本人的意愿，也未体现各界别的意愿，也就是说，政协委员从一产生实际上就缺乏“初始”界别意识。从政协委员参与政协的活动来看，每年除了“两会”期间的小组讨论是按界别分组讨论外，提交提案、参与调研、反映社情民意等活动除党派界别外基本不以界别为单位开展，大多数委员也很少以界别身份参加这些活动，使得大多数政协委员界别归属感不强，界别身份意识淡薄。二是委员履行政治协商职能时界别作用发挥不够。界别委员本应代言本界别群众，但目前各界别委员与本届别群众严重缺乏沟通，在履行参政议政、政治协商职能时，大都不重视了解本界别群众的需求，协商后也很少有向本界别群众传达、宣传沟通协商结果，界别作用发挥不充分。如从2014年政协第十二届全国委员第二次会议上提交并立案的4982件提案来看，委员个人提案4600件，约占92.3%，民主党派中央全国工商联提案340件，人民团体提案8件，界别和界别小组政协专门委员会提案34件，后三项相加也只占7.7%，由此可见一斑。[12]endprint

三、协商民主视域下优化人民政协界别设置的路径选择

2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就已经指出：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。”[1]12可见，优化人民政协界别设置以更好地发挥协商民主价值是当前人民政协加强自身建设的一项重要任务。笔者认为，针对目前人民政协界别设置中存在的问题，以协商民主理论为依据优化界别设置，应明确“一个定位”、统一“两个标准”、遵循“三条原则”、把握“四个关系”。

1.明确“一个定位”。从人民政协的性质看，人民政协既是“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是中国人民爱国统一战线的组织”。[13]作为我国多党合作制度的重要机构，人民政协的协商民主首先应是中国共产党与民主党派、无党派人士之间就国家大政方针及重要问题进行的政治协商；而作为统一战线组织，又要求其是各阶层各界群众的利益诉求的表达渠道，应尽可能地扩大包容性，其协商民主更多地表现为一种社会协商。这就造成了一种困惑，既不利于充分发挥民主党派在多党合作中的功能和作用，也不利于人民政协界别作用的发挥。要优化界别设置、真正发挥界别作用，首先要解决的是对人民政协的协商民主进行准确定位。从国家与社会关系的角度来看，人民政协是沟通国家权力系统与公民社会系统的桥梁和纽带，人民政协协商民主的实质也就是国家权力系统与公民社会系统围绕着公共政策、公共利益在不同领域、不同层次开展的协商活动。因此，人民政协协商民主从类型上来看，也就可以分为政治协商和社会协商两大类，其政治协商强调的是以人民政协为平台开展的政治协商特别是党际之间的政治协商，而其社会协商强调的是人民政协各界别尤其是以职业划分的各界别代表本界别群众进行的协商。明确了人民政协协商民主不仅是政治协商还是社会协商的定位，我们才能进一步明确地对人民政协界别进行定位，即它是参与政治协商的重要主体、社会各方面参与民主协商的利益代表，是民主参与的有序渠道，是党和政府联系群众的桥梁，是扩大人民群众政治参与的重要组织形式。

2.统一“两个标准”。在优化界别设置的问题上，要有统一的界别设置标准和细化的委员比例标准。一是要有统一的界别设置标准。目前，人民政协界别设置标准更多的是一种惯例的沿用，没有明确的文件对此作出规定。既然协商民主理论是优化人民政协界别设置的理论依据，那么界别设置的标准主要应看它是否有利于培养公民的协商民主意识和实现协商民主价值。在此基础上，根据界别是随着社会阶层、社会结构和社会利益群体的发展而进行调整的历史，可以在保持现有党派、团体、综合界别的基础上，重点对行业界别统一按阶层划分标准增减界别，作为对原有组织特色的辅助和补充。如工商联的委员主要代表非公有制经济人士的利益，那就可以明确经济界委员主要代表公有制企业经济人士的利益，同时在经济界内部，随着金融界、保险界等在社会经济中作用的壮大，可以阶层划分标准增设相关界别，使界别的代表性更强。二是要有细化的政协委员比例标准。在界别的设置上，不仅要有统一的界别设置标准，更要有细化的委员比例标准。现在的34个界别，党派界别和人民团体界别比例基本比较合理，职业界别和特邀界别不够合理，应划分细致的标准。只有划分细致的委员比例标准，才能将合适的人划入各界别，并平衡各界别在协商中的话语权。本着使每个社会阶层、群体都能获得相对公平的参与机会的原则，可按照如下公式大致计算各界别委员的人数：委员总人数÷界别数÷党派或团体数=每种职业在各党派或团体的代表数。在此基础上，可以依各界别在经济社会生活所作贡献的大小对所占比例进行适当调整。

3.遵循“三个原则”。为适应社会结构变化和政治发展需要，调整和优化界别设置应遵循“基本主体稳定、新生力量适时补充、界别内部构成适当优化”的原则，实现各阶层各领域群体均衡有序的利益表达。界别设置的调整和优化应是一种渐进式改革，特别是作为多党合作和政治协商的重要机构，保持党派团体和人民团体界别的相对稳定十分必要，否则将动摇我国基本政治制度的根本。界别设置是与某个时段社会结构相适应的，界别设置也就不可能一劳永逸，应根据经济社会的发展变化适时吸纳新产生的社会阶层，适时补充新生力量。界别内部结构随着社会的发展，一些界别代表的阶层群体可能萎缩，另一些则可能日渐膨大，应根据变化发展进行细化和优化。根据界别优化的三条原则，对目前人民政协界别的设置可以进行如下调整：一是适当增设新的界别，吸纳新社会阶层的代表。增设新的界别目的是增强人民政协的主体包容性，在目前界别设置标准未明确统一的情况下，增设新的界别需谨慎，只有在现有界别通过合并微调都无法容纳、在经济社会中确起重要作用、在政协活动中明显“缺位”的阶层群体才可考虑增设新的界别。据此，目前可考虑增设法律界、社区界、中介组织界。二是合并部分交叉重叠的界别。目前，34个界别中交叉重叠的界别主要有共青团与青联界、科技界与科协界、民盟与教育界、农工党与医卫界、台盟与台联等，本着“基本主体稳定”的原则，党派团体界别应保持不变，可对委员人数较少、代表性基本相同的共青团与青联界、科协界与科技界进行合并，以整合资源。三是对现有界别的代表人数和比例进行微调。在没有统一的界别设置标准出台前，可按所代表群体所占的人口比例和界别在经济社会中所作贡献相结合的标准进行调整优化。如农业界代表群体人口比例较大，经济界在经济社会中所作的贡献大，应适当扩大这两个界别代表的人数和比例；新社会阶层除增设新界别的阶层外，其他应与现有的界别有效“对接”，增加相应界别中新社会阶层代表的人数和比例。四是细化和优化界别内部结构。目前，人民政协许多界别内部结构都需优化，如农业界，不仅需增加代表人数，还需调整其结构，既要大幅增加普通农民代表和林、牧、渔业代表的比例，还应将农业界细分为农村管理者、农业专业户、农业专业技术人员、农民工、农民；又如社会福利和社会保障界，社会福利是社会保障的一部分，应将这个界别改为社会保障和社会工作界，细分为社会保障和社会工作两部分。endprint

4.把握“四个关系”。界别设置应把握精英与大众、个体与群体、界别身份与协商能力、界别组织化与界别代言功能之间的关系，才能真正发挥界别的民主价值功能：一是精英与大众的关系。1949年人民政协产生时最初的性质是社会各界精英的代表开展政治协商的机构和平台，各界别委员不仅是精英，而且也主要代表所在界别的一小部分社会精英的利益。但随着社会的发展，传统的精英定位已不能满足日益扩大的公民有序政治参与要求，这就带来了人民政协界别是精英的还是大众的、政协委员是继续保持精英化还是走向大众化的问题。从人民政协的性质和功能看，人民政协界别设置在坚持精英定位的同时，也应成为普通公民政治参与的渠道。应通过优化界别设置，让不同阶层、不同利益群体中有参政议政能力的精英代表所在界别的群众进行有序政治参与。二是个体与群体的关系。政协委员是个体，是动态变化的；界别是群体，是相对静止固定的。处理好个体与群体的关系就是处理好委员个体利益表达与代表群体界别的关系。政协委员是各界别的精英和利益代言人，因此，政协委员应增强界别意识、群众意识，深入界别群众，了解所联系群众的利益诉求，在参政议政、政治协商活动中注重发挥界别的整体优势和集体智慧，积极代表界别群众提出意见建议。三是界别身份与协商能力的关系。作为政协委员，应注意自身的界别身份与自身的协商能力是否匹配。人民政协协商民主具有广泛性、包容性的关键所在是政协委员的界别代表身份。政协委员是各界别的代表，是连接党委政府与界别群众之间的纽带和桥梁。在明确政协委员界别身份的情况下，更重要的是在现有格局下提升政协委员的协商能力，达到能力与身份相匹配。目前，可以在界别外设立辅助机构，对政协委员履职能力进行培训，提供协商必要的信息、资料等；在界别内设置专业提案工作小组，在参加协商活动前对本界别要提交的提案进行充分讨论协商，提升界别协商能力。四是界别组织化与界别代言功能的关系。增强界别组织化程度与优化调整界别密切相关、相辅相成。界别组织化程度的高低影响着政协委员界别意识与协商能力的提高，影响着政协委员界别代言功能的发挥。目前，界别内部应通过建立界别召集人工作机制、政协专委会联系界别小组工作机制、界别内部协调沟通机制、界别工作考核评比机制、界别活动监督机制等加强制度化建设；界别外部应通过加强界别与界别、界别与政府相关部门的联系，提升人民政协界别组织化水平。

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【责任编辑：黎 峰】endprint