我国国有企业功能定位思考

张敏

[提要] 长期以来，我国的国有企业改革一直将重点放在提高国有企业的效率上，将不同类型的国有企业改革混为一谈，以致在改革目标上存在一些错误认识，进而在改革路径上存在一些错误做法，甚至在改革方向上出现部分否定公有制、要求取消国有企业的错误认识和做法。本文力图通过对我国国有企业性质的分析，对不同类型的国有企业进行功能定位以及企业的社会功能的研究分析，提出几个方面详细论述。

关键词：国有企业；性质；功能；社会责任

中图分类号：F276.1 文献标识码：A

收录日期：2014年8月9日

一、我国国有企业现状

从1987年十一届三中全会算起，我国已经经历三十多年的改革开放，国有企业改革和调整进展很大，成效明显，主要体现在以下几个方面：第一，国有经济总量持续增长，综合实力显著增强；第二，伴随国企改革与调整，运行效率提升，整体质量进一步改善；第三，国有企业产权结构调整取得积极进展，一些重要产业的集中度进一步提高；第四，国有企业资产总额、主营业务收入、利润总额增长迅速；第五，国有经济占国民经济总量的比重明显降低，并呈现不断降低趋势。

同时，在垄断行业、高盈利性的竞争行业国有资产分布量过大，并且增长迅速；国有资本进退不够，主导功能不强；企业国际经营能力偏低，国际竞争功能弱化；而且在涉及公共服务、高新技术、科学研究等基础性、战略性领域进入不够。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的完善，国有企业功能定位的调整显得更加迫切。

改革已经走进历史的新的交叉口，国企是政府经济、调控经济的主要载体，过去三十多年经历了以效益为导向和产权为导向的两轮国企改革，它构成了我国经济增长战略的一部分。今天我们从高速增长向科学发展、和谐发展、公平发展转变，意味着国企的改革任务已经发生根本转变，今天的改革则要遵循国有产权的逻辑展开，按照国有企业的性质，功能忠实地推进社会主义市场经济体制的建立。因此，国有企业功能的定位至关重要。

二、我国国有企业存在的问题

随着改革的深入和社会主义市场经济体制的完善，国有企业的功能定位显得更加紧迫，在以往国有企业改革中，对国有企业功能定位认识不清，存在着许多的问题。

（一）对国有企业性质认识不清，因而对其功能定位发生错位。当今世界各国，国有企业在经济中是一种客观存在，无论东方还是西方，无论是发达国家还是发展中国家都不同程度地保有一定规模和数量的国有企业，国有企业的性质不同，其在经济中发挥着程度不同的作用。我国是社会主义初级阶段，需要大力发展社会主义市场经济，决定了我国实际存在两类不同性质的国有企业：全民企业和政府企业。发展全民企业是社会主义制度的要求，发展政府企业是市场经济和社会发展的要求，两类国有企业的性质和功能是不同的，因此它们对经济的发展和社会的责任是不同的。

（二）国有企业分布过宽，功能分散。“十五大”以来特别是十五届四中全会以来，国有经济布局和结构的战略性调整虽然取得了一定进展，但从整体来看，国有经济布局仍然过宽，结构仍不合理，制约了国有企业市场竞争力的提高。从行业分布看，除涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业的骨干企业外，国有企业还广泛分布于一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般性服务业。据统计，在我国608个工业小类中，国有企业涉足604类，占99.3%，大中型国有企业涉足533类，占87.7%，国有资产还大量分散于大量的中小企业之中。从重要行业内部结构来看，国有经济垄断经营，“一统天下”的现象依然严重。据调查，中国石油、中国石化、电力、汽车、冶金、铁路系统的国有化程度仍分别为92.1%、96.3%、90.6%、72%、64.4%、83.1%，军工、金融、民航通讯均占90%以上，因此由于国有经济“点多、面广、线长、效率低”的问题依然严重，有限的国有资本不能集中使用，大量的社会“资本投资无门”，致使国有企业难做大做强，成为具有国际竞争力的大企业。

（三）国有资本进退不够，主导功能强。一方面一些对整个国民经济发展具有重要意义的部门，国有资本进入严重不足；另一方面在竞争性行业，不需要国有资本大量存在的领域，比重过高。相当一部分国有资本配置偏离“关系国际经济命脉的重要行业和关键领域”的功能定位，不适当的覆盖到大量竞争性产业，造成国有企业在一般竞争性行业分布过广，而基础性和战略性产业投入相对不足。

（四）国有企业运营效率偏低，资源配置功能滞后。由于国有资本大量分散于并不具备明显竞争优势的一般竞争性行业，其结果是，与非公有制经济相比较，国有企业适应市场竞争能力较差，经济效益偏低，1998～2008年国有工业企业工业增加值率、产品销售率略高于整个工业企业，但反映经济效率的重要指标，如总资产贡献率、流动资产周转次数、工业成本费用利润均低于整个工业企业。这表明，从总体衡量，国有工业企业运行效率和经济效益指标低于全国工业平均水平。

我国国有企业所面临的问题还很多，如政体不分问题、重组进程很慢问题、公平分配、公司治理等问题都没得到解决，因此，从战略上调整国有经济布局，推进国有企业进行战略重组，真正发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，必须科学对国有经济进行功能定位。

三、我国国有企业功能的重新定位

（一）分析我国国有企业的功能定位，首先必须清楚了解和划分我国国有企业的性质，根据不同性质的国有企业进行功能定位，目前我国存在两类国有企业：全民企业和政府企业，这两种不同类型的国有企业功能必须分别界定，而不能将两者一概而论。

就全民企业而言，首先，全民企业凸显社会主义的性质。全民企业最根本的功能在于它体现了我国社会制度的社会主义性质。我国的社会主义制度是建立在全民所有制的基础之上的，我国的改革是对社会主义制度的坚持和和完善，因此必须巩固和发展全民企业以加强社会主义制度的经济基础。其次，全民企业是社会经济产生的基本单位，是社会物质财富的主要创造者。在计划体制下，全民企业是社会经济恢复和工业化的主要的主要力量，是社会主义现代化建设的主要力量，为我国生产力的发展做出巨大贡献。改革开放以来，全民企业同样在许多重要部门和行业发挥着重要的建设作用。今后改革的方向就是要将全民企业加以明确，赋予其合法的市场主体地位，从事生产，参与竞争，在与非全民企业的产品平等竞争中显示出社会主义制度的先进性。由于我国处于社会主义初级阶段，因此全民企业作为经济发展的主体，应当与其他并存的多种所有制形式平等竞争、共同发展。再次，全民企业可以在自身范围内消灭剥削。虽然我国处于社会主义初级阶段发展多种所有制经济不可避免地存在剥削，但是由于我国是社会主义国家，拥有社会主义性质的全民企业，因此能够在全民企业的范围内消灭剥削，维护劳动者利益。社会主义更高阶段的发展，必须通过大力发展企业使消灭剥削范围不断扩大，因此全民企业不但在现实层面上进行生产参与竞争，而且在理想层面上还有消灭剥削、为实现社会发展创造条件的崇高使命。

我国社会主义初级阶段的政府企业的功能是：1、进行宏观调控，克服市场失灵，优化产业结构，实现经济均衡；2、控制关健行业和领域，支撑国民经济命脉；3、实现公众利益和公共目标；4、带动和促进高新技术的发展；5、规范私人企业弊端、控制垄断；6、控制军工生产，实现社会安定和社会发展。同时，我国的政府企业还具备自己的特殊功能：1、为社会主义制度的发展和完善创造经济条件；2、促进以人为本、社会和谐、科学发展、全面发展；3、促进生产力的发展，体现社会主主义的优越性。在此，政府企业与全民企业在功能上找到一致性。但是，我们仍然不能将两者混同，因为两者发挥功能的方式和主体不同。

（二）根据我国的国情及经济发展现实，以及国有企业布局不合理，主导功能差，国际竞争差等问题，可将国有企业分为三类国有企业：公共服务类国有企业、功能性国有企业和竞争性的国有企业。

首先，公共服务类国有企业，提供公共产品和公共服务的功能，应赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标。也就是说，它们不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。目前，这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合其公益性质，最好设置成特殊法人。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受《公司法》和一般商法规范的约束。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，在实践上并没有明确地划分出来。笔者我认为，应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。

其次，功能性的国有企业，具有特定功能性，主要是指处于涉及国家安全的行业、支柱产业和高新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛，具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等，而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化，这类企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

最后，竞争性的国有企业。没有任何强制性社会公共目标，经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务，那是它们履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能，则政府必须按可比价如数给予全额补偿。通过这种参股，可以谋求提高国有资产的实力，进而加强对关键领域的控制和带动作用。

（三）企业仅仅体现并履行单一性的经济功能和经济责任，这已经无法与现代社会发展的多样性要求相适应。在现代社会中，企业已演变成为具有双重属性的社会组织。企业由原来单纯的经济属性越来越向经济属性和社会属性并存的方面发展，使企业成为经济属性和社会属性相统一的社会成员。因此，企业的责任也由原来的单纯经济责任向经济责任与社会责任并存的双重方向转变。

企业的这种社会责任，主要体现于企业在追求经济功能和经济利益实现的同时，还必须履行其作为社会成员所应承担的各方面的责任和义务。这些社会责任集中体现在：企业应在公平就业、劳动者权利保障、环境保护、福利保障、公共健康及安全、社会公益事业、慈善捐助、社会问题的解决等方面承担相应的责任和做出应有的努力。这些社会责任的内容与社会生活的进步和发展息息相关。企业原来那种单纯追求经济利益而忽视或者背离社会责任和社会价值的理念与行为，今天也难以为社会所接受。缺乏了社会责任的企业，也无法在今天的经济社会中得以生存和发展。

主要参考文献：

[1]李荣融.国有企业改革的几个重点难点问题[J].当代世界， 2005.5.

[2]李荣融.国有企业改革在新的起点上稳步推进[J].求是，2007.16.

[3]雷星辉.从功能变迁看国有企业的战略性调整[J].经济体制改革，2007.2.

[4]田广研.企业裂变——企业与社会.中国社会科学出版社，2007.1.