自发自还：化解地方债隐忧之良方？

江瑜盈

今年5月开始的地方债自发自还试点让地方政府在政府举债方面获得更多主动权。8月21日，北京市完成了三期共105亿元自发自还地方债发行。不过，地方债自发自还试点真的能够让地方政府以此化解财政危机么

渣打银行一项最新的数据显示，中国作为全球第二大经济体总债务与GDP之比在6月底之前，已经超过250%，这个数字远高于2008年底时的147%。部分外媒认为，中国快速的债务积累速度，有可能招致不良后果。

预算法四审稿件公布

审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着，2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。财政部副部长王保安此前曾表示：“在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下，地方政府偿债压力会进一步加大。”

全国人大常委尹中卿则于8月表示，目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。尹中卿认为，许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到，地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右。

毫无疑问，今年是地方政府偿债压力相当大的一年。就是在这样的背景下，8月25日，备受关注的预算法修正案草案四审稿提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。现行法律共计79条，草案四审稿增加至101条，并在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点。

“全国人大法律委员会经研究认为，草案三审稿已经对地方政府债务管理作出了比较严格的规范，明确了地方政府今后举借的全部债务都应纳入国务院报全国人大或者全国人大常委会批准的限额内，并编入预算，建议在此基础上，为与中央批准的财税体制改革总体方案做好衔接，对相关规定进一步修改完善。”全国人大法律委员会副主任委员安建在作草案说明时说。

草案四审稿进一步明确地方政府举债只能用于公益性资本支出；明确政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制；国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。同时增加规定，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处理机制以及责任追究制度。

地方债自发自还试点

国家审计署通过去年6月数据发现地方政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。北京、重庆、贵州、云南、湖北、上海、吉林等地债务压力最大，总债务率均超过80%，负有偿还责任的债务率超过70%。

今年4月30日，国务院通过并印发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中明确指出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

此后，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

8月21日，北京市完成了三期共105亿元自发自还地方债发行，5年期、7年期、10年期品种的中标收益率分别为4.00%、4.18%、4.24%，投标倍数依次为2.78倍、2.68倍和2.62倍。

至此，今年试点的10个地区中已经有8个完成发债，仅剩下上海和深圳尚未发债。本轮试点的特点是引入了市场评级和信息披露制度，这有助于限制地方投融资活动的过度扩张。但从已发行债券来看，试点省（市）普遍采取的高评级、低利率方式遭到质疑，专家认为，“市场化发行方式”却未获得“市场化价格”，因此市场约束力还需进一步加强。

“这只是暂时现象，因为地方债自发自还刚开始试点，各省市的额度都很小，占地方财政的比重都不大。可以认为，试点阶段的地方债本身都是没有问题的，所以可以拿到比较低的价格。”招行总行金融市场部高级分析师刘东亮表示，债券发行利率是否合理，主要看是否采取了公开透明的市场化发行方式，而不是简单地看利率水平的高低。

自发自还解债务隐忧？

近年来，地方政府债务规模急速扩张，潜在风险加大。这轮试点采取地方政府债券自发自还被认为是解决方案之一。试点地区不但要自行发行债券，而且要承担债券还本付息责任，而不像之前一样由财政部代还。这也意味着中央不再为地方信用做最后的兜底。表面看来，短期内地方债的风险可能增高，但这种变革所带来的是地方债体系更加健康的发展，地方政府信用等级更加明晰，同时，地方的投资和管理方式也需要更加务实高效。而这背后最根本的要求是，地方债也要遵守市场规律。

虽然试点地区的债券发行工作进展顺利，但是指望自发自还试点全面解决地方债务风险问题还不现实。相关报道指出，地方债发行能否做到真正的风险定价、第三方评级机构能否做到独立、客观的评级、地方政府能否建立稳定偿债资金来源……诸多问题的解决还需要配套制度的进一步完善和市场约束的加强。

兴业银行首席经济学家鲁政委认为，在地方政府预算尚无硬约束情况下，如何给地方政府信用评级仍是挑战，阳光举债改革是循序渐进过程。

财政部部长楼继伟28日向十二届全国人大常委会第十次会议作今年以来预算执行情况的报告。报告指出，今年以来，财政部门在深化财税体制改革的同时，切实加强预算执行管理，较好地服务了经济社会发展大局。下一步，财政部门将建立健全地方政府性债务管理制度，防范财政金融风险。对地方政府性债务实行限额控制，严格控制新增债务，将地方政府性债务分类纳入预算管理，建立债务风险预警及应急处置机制。

报告介绍，财政部门下一步将研究出台加强地方政府性债务管理的意见，建立地方政府性债务管理统一制度框架。完善地方政府债券自发自还制度，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。endprint