社区矫正检察监督问题研究

文◎周玉国刘新群

社区矫正检察监督问题研究

文◎周玉国*刘新群**

社区矫正是非监禁刑罚执行方式，是刑罚执行活动的组成部分。检察机关作为法律监督机关，需要明确角色定位，充分履行职能，促进各项规章制度逐步完备，建立起社区矫正检察监督工作体系，保障社区矫正工作全面顺利开展。

一、检察机关的角色定位问题

根据《刑事诉讼法》第8条的规定，“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”，因此，“检察机关是以监督者的身份来参与社区矫正工作，不能定位错误，代行职责，不然就容易越俎代庖”［1］。检察机关进行社区矫正法律监督，不是参与到具体的矫正措施中代替执行机关对罪犯进行矫正，而是应当严守“在自己权力范围内行使权力”的原则，做好社区矫正的监督者，而不是具体工作的执行者。实践中，对社区矫正重配合轻制约的倾向比较明显，甚至参与到社区矫正的具体工作中去。如果检察机关不能转换自己的角色身份，就会丧失法律监督者应有的独立性，并且可能成为“自己行为的法官”，或者又会陷入“谁来监督监督者”的窘境。社区矫正执法活动涉及国家刑罚权的实现，也涉及矫正人员的人身自由与合法权益的维护，如果社区矫正工作人员不正确行使职权，同样会产生负面效应，不利于矫正人员的改造，这就需要一个客观中立的监督者来保障社区矫正依法公正实施。做好监督者，要做到“两个正确认识”。一要正确认识检察机关参与社区矫正工作的职能定位。检察机关不是具体工作的执行者，而是监督执行者依法履行职责，是为了各相关部门更好地协调以完成社区矫正这一复杂的系统工程。二要正确认识配合。检察机关的职责是监督，监督各执法环节的工作情况，保障社区矫正活动顺利开展，也就是说做好监督工作就是对社区矫正最大的配合。

二、检察监督的对象问题

（一）社区矫正机构

社区矫正与监外执行不同，前者是建立在目的刑论和刑罚社会化的理论基础上，具有明显的双重属性，即不仅具有作为刑罚执行活动的强制属性，还具有对社区矫正人员帮教的社会工作属性，这两种属性相互联系、相互渗透、不可分割。“监外执行强调的只是监督管理，社区矫正的任务包括教育矫正、监督管理和帮困扶助。其中帮困扶助是类似福利性质的措施，但它与监督管理、教育矫正相辅相成。没有帮困扶助之落实，社区矫正只是单纯的思想教育，根本起不到应有的作用。”［2］实践中，对社区矫正刑罚执行属性的认识比较深入，但是对其社会工作属性的认识相对薄弱。因此，要引起足够重视，尤其对社区服务、教育学习、帮教活动的组织安排要切实加强监督，督促社区矫正机构贯彻落实。社会工作属性的实现对于社区矫正作用的发挥至关重要，这是因为：参加社区服务有利于培养社会责任感、集体观念和纪律意识；教育学习有利于增强法制观念，促进改过自新；帮教活动有利于增强自我谋生的能力，避免因生活困难而重新犯罪。

（二）社区矫正工作人员

直接参与社区矫正工作的人员主要包括专门从事社区矫正工作的司法行政人员、社会工作者和志愿者以及其他协助社区矫正工作的人员。社会工作者和志愿者包括专家学者、心理咨询师、高校学生、离退休干部等；其他协助社区矫正工作的人员包括村(居)委会成员、团委、妇联、工会等社会组织的人员、矫正人员的近亲属和原所在单位人员等。检察机关在社区矫正监督中，对司法行政人员实施的组织管理活动，应当履行法律监督职能；而对实施不具有法律意义的帮教、援助等行为的社会志愿者和其他协助人员，一般不纳入检察机关监督的对象范围。

（三）社区矫正人员

根据两高、两部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（司发通［2009］169号）（下称《全国意见》）的规定，社区矫正适用的范围是被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。但是，根据修改后《刑事诉讼法》258条的规定，社区矫正包括除剥夺政治权利以外的其余四种情况。刑事诉讼法作为基本法律，比《全国意见》的效力等级高，因此，社区矫正的适用范围应当按照刑诉法的规定，检察监督也应当针对“四种罪犯”的监督管理活动。对社区矫正人员的监督，要分类实施。一般来说，社区矫正人员还是存在再犯可能性的。检察机关可以根据其年龄、犯罪类型、家庭环境等因素的综合评价，建立再犯可能性预警评估机制，按照再犯可能性的大小，将监督划分为重点监督、中等监督、一般监督三个等级，实行有区别的监督。监督等级不同，监督的次数和密度也就不同，这样有利于合理配置监督力量，实现良好的监督效果。

三、检察监督的内容问题

（一）矫正前阶段

“检察机关对社区矫正监督的视角应延伸至矫正前对管制、缓刑、假释和暂予监外执行的适用过程。”［3］对于管制、缓刑，检察机关要监督人民法院准确认定事实、严格适用法律，依法适用非监禁刑，及时纠正不符合条件的罪犯适用社区矫正，对符合社区矫正适用条件的，应当以量刑建议书等方式建议适用；对于假释、暂予监外执行，检察机关要开展同步监督，认真审查假释、暂予监外执行的提请、批准、决定情况，发现问题及时予以纠正。同时，对《社区矫正实施办法》（司发通［2012］12号）（下称《实施办法》）第4条规定的“司法行政机关社区影响调查”进行监督，司法行政机关在将评估意见提交给委托机关的同时，应当抄送人民检察院监所检察部门。只有对社区矫正适用权进行有力的监督和制衡，才可以既能维护罪犯的合法权益，又能保障国家刑罚权的顺利实现。

（二）矫正执行阶段

矫正执行阶段是社区矫正活动的核心，也是检察监督的关键环节。一是加强对交付执行的监督，对被矫正人员的交付执行及法律手续是否合法、完备，是否及时登记接收，是否组织入矫宣告等进行监督。二是加强对监管活动的监督，对社区矫正机关是否落实日常监督管理措施、及时确定专门的矫正小组及签订矫正责任书、制定矫正方案、建立执行档案和工作档案以及对未经批准离开所居住的市县等脱管漏管问题是否及时采取相应措施等进行监督。三是加强对遵守人民法院“禁止令”的监督，对于确需进入特定区域或者场所的，审查是否经过县级司法行政机关批准并告知人民检察院。四是加强对奖惩情况的监督，通过社区矫正联席会议、受理申诉和举报、工作通报等方式了解社区矫正人员的考核和奖惩情况；监督执行机关是否对违法违规人员依法给予治安管理处罚、收监或者对重新犯罪进行立案侦查。五是加强对合法权益维护的监督。社区矫正人员的人身、财产、控告、申诉等合法权益应当得以维护，在就业、接受教育、职业技能培训、社会保障等合法处遇应当得以尊重。

（三）矫正解除阶段

检察机关要加强执行终止环节的监督，审查执行机关是否对执行期满的人员依法解除矫正，并按期履行相关手续。社区矫正人员矫正期满时，社区矫正机构应当组织宣告，并通知有关部门和人员参加，这是矫正人员正式回顾社会的标志，具有严肃性和必要性。“社区矫正宣告是社区矫正活动的一个必要载体，它的各种规则和程序、环境与氛围，无不都点滴体现着一种法制精神，闪烁着法制光芒和色彩，是法制文化的一个美丽原素，因此社区矫正宣告具有重要意义。”［4］检察机关应监督并防止不宣搞、不按规定时间宣告、不规范宣告及不发放期满证明书等违法行为，切实保障社区矫正活动完满终止。

四、检察监督的方式及其发展

（一）创建检察监督工作机构

根据各地实际，可以设置常设机构，如设立“社区矫正检察官帮教室”，也可以采用巡回的方式，如“驻(司法)所检察日”制度。及时开展社区矫正帮教工作，将法律监督端口前移至社区矫正现场，让检察官走进社区，面对面地对社区矫正人员进行帮教工作，进行法律服务和心理辅导，使他们尽快地融入社会。设立检察信箱，公开举报电话，发放检察官联系卡和权利义务告知卡，受理社区矫正人员的申诉、控告和举报，开展集体法制宣传教育，明法释疑。积极开展职务犯罪预防，对社区矫正过程中可能诱发职务犯罪的重点环节开展预防教育，从源头上遏制职务犯罪的发生。

（二）创建检察监督工作机制

认真分析新形势下社区矫正工作的特点和规律，在原有工作机制和新的实践基础上，笔者所在的检察院，创建了“一二三四”工作法和开展了“六个一”建设。“一二三四”工作法，即“一清”，即清查社区矫正人员档案和名册，掌握社区矫正人员底数。“二查”，即查各司法所的监管情况，查基层组织日常帮教情况。“三见面”，即与管理民警见面，与矫正小组见面，与社区矫正人员见面。“四核对”，即与司法所、司法局、法院刑庭、检察院公诉部门进行核对。一方面法院和公诉部门将生效判决的法律文书及时送达人民检察院监所检察部门；另一方面与司法行政机关会签了每月核对制度，每个月底将各自掌握的人员进行核对，实现资源共享。

“六个一”建设，即“一表”：发放出所人员报到回执表，在押人员出所时随身携带，在司法所盖章后限期送回或寄回检察院监所检察部门；“一卡”：发放“重塑自我，伴你同行”联系卡，印有法律援助中心和监所检察部门的电话，以便社区矫正人员及时维护自身合法权益；“一室”：设立检察官帮教室，及时开展社区矫正帮教工作；“一员”：在乡镇街道聘请了一批社区矫正联络员，负责与检察机关进行工作联系，将监所工作的触角深入乡镇、社区；“一课”：开设以“反思过去，面向未来”为主题的检察官法制教育讲堂；“一卷”：发放调查问卷，更全面掌握社区矫正人员的情况。

（三）丰富检察监督手段

《实施办法》第37条规定了提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书等三种手段，单薄的监督手段不能适应新形势的发展要求，因此需要增加检察监督的手段。一是提出给予纪律处分的建议和更换矫正小组成员的意见。社区矫正实施过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为，尚不构成犯罪的，检察机关可以向纪检监察部门提出给予纪律处分的建议以及向司法行政机关提出更换矫正小组成员的意见。二是职务犯罪侦查。检察机关要把查办职务犯罪案件与社区矫正的检察监督结合起来，确保社区矫正的适用、实施符合法律规定，对社区矫正活动中出现的贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件进行立案侦查。三是提出顺延考验或者执行期限的意见。实践中，社区矫正人员由于报到不及时或者未经批准离开所居住的市县等原因，脱管漏管时有发生。按照《实施办法》的规定，对于缓刑、假释脱管超过1个月、暂予监外执行脱管的，可以收监执行。那么，缓刑、假释脱管不足1个月的期间是否计入考验期限以及暂予监外执行、管制脱管的期间是否计入执行刑期呢？实践中均是计入考验或者执行刑期的。但是本文认为，如果因社区矫正人员个人原因造成脱管漏管的，其悔罪表现即存疑，社会危险性和再犯可能性即存在。“就刑罚而言，有其一定目的，即防卫社会维护共同生活秩序”［5］，基于功利刑论的考虑，不应计入考验或者执行期限，将来修改法律时，可以考虑赋予检察机关提出顺延考验或者执行期限意见的权力。四是提出给予或者撤销司法奖惩的意见。社区矫正人员有违反治安管理行为或者重新犯罪的，监督有关机关依法予以治安处罚、收监或者追究刑事责任。同时，对社区矫正人员的司法奖惩有错误或者与事实不符的，检察机关可以监督矫正工作小组给予或者撤销奖惩。

（四）增强检察监督刚性

在当前的三种监督手段中，纠正违法的效力最强，但是仍然依赖被监督单位的配合，一旦出现“发而不纠”的情况，根据现有规定，只能报告上级检察机关处理，这是“治标不治本”的。因此,应当增强检察机关纠正违法通知的效力强度。可以参照不批捕、不起诉的有关规定，检察机关在社区矫正实施过程中发出纠正违法通知书时，接收单位必须先按通知书的要求执行；如果认为纠正违法通知有错误，可以进行复议、复核，但是复议、复核期间，不影响纠正违法通知的执行。

（五）提高检察监督科技水平

加强检察监督信息化建设，是提高监督效率、增强监督实效的重要手段。一是督促社区矫正机构建立矫正人员信息库，包括矫正人员的年龄、住址、家庭状况、基本案情、矫正方案等内容，并及时录入矫正人员的学习、劳动、思想汇报及考核等情况。在此基础上，人民检察院监所检察部门与社区矫正机构进行信息联网，可以实时监督社区矫正工作的具体开展情况。二是运用无线通信网络技术和先进的GPS定位系统，对社区矫正人员进行手机定位，实施跟踪管理。一旦其超出预定区域，平台会自动报警、自动备案，自动发送信息通知社区矫正工作者和矫正人员，矫正工作者可以迅速追踪到矫正人员的实时位置和行走路线，并依法及时处理。

注释：

［1］郭彦：《检察机关参与社区矫正工作的角度与身份》，载《检察日报》2011年12月18日。

［2］郝志强：《社区矫正法律监督与监外执行监督的比较》，www.docin.com/p-468907003.html。

［3］武洁：《社区矫正工作的检察监督方式》，载《山西省政法管理干部学院学报》2012年第1期。

［4］隋仲飞：《社区矫正宣告规范化建设浅说》，载《宝山司法行政论坛》2012年第7期。

［5］韩忠谟：《刑法原理》，北京大学出版社2009年版，第35页。

*山东省东营市人民检察院监所检察处处长［257091］

**山东省东营市人民检察院办公室副主任［257091］