我国矿产资源税制结构分析：问题与建议

王华强++齐卫东++蒲志仲

【摘 要】 矿产资源勘探开发涉及多种利益关系，其合理调节需要多种资源税费综合作用。为此，文章从理论上探讨了矿产资源税制结构的内涵，系统介绍了我国现行矿产资源税制结构，在此基础上分析了我国现行矿产资源税制结构存在的问题，提出了完善我国现行矿产资源税制结构的对策及建议，以期为我国正在进行的资源税制结构改革提供参考。

【关键词】 矿产资源； 资源税； 税制结构

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）26-0076-07

工业化革命以来的人类社会经济发展，建立在对矿产资源的广泛和大规模开发利用基础上。随着社会生产力的迅速发展、物质生活水平的日益提高和人口爆炸式的增长，人类社会对矿产资源的需求日益提高，矿产资源的稀缺性问题也日益突出，从而使点源分布且分布极不均衡的矿产资源收益分配，以及调节矿产资源收益分配的矿产资源税对经济发展和社会稳定的作用日益重要。我国现行矿产资源税费体系不能适应社会经济发展的需求，进入新世纪以来矿产资源税制改革成为我国经济体制深化改革的重要内容。但由于矿产资源税制改革涉及利益关系的调整，必然会遇到重重阻力，使改革举步维艰，进展不大。而国内对矿产资源税制改革的研究多囿于狭义矿产资源租视角，从而提出的矿产资源税制改革建议难免有片面之嫌。笔者认为，矿产资源开发利用所涉及的利益关系复杂，狭义的矿产资源税远不能胜任矿产资源利益关系规范和调节的任务。为此，本文从广义矿产资源租角度提出矿产资源税制结构概念，并在此基础上分析我国现行矿产资源税制结构，探讨现行矿产资源税制结构存在的问题，并据此提出相对应的解决办法和建议，为我国矿产资源税制改革提供参考。

一、广义矿产资源租视角下的矿产资源税制结构

矿产资源作为不可再生的耗竭性资源，其稀缺性随着矿产资源的开采和利用而不断提高。矿产资源租是社会经济发展对矿产资源需求不断提高给矿产资源所有者带来的发展红利，本质上是社会剩余价值通过市场机制向矿产资源所有者的转移。在现实社会中，矿产资源所有权与开发经营权通常是分离的，因此不论矿产资源所有权是国有还是私有都不能保证全社会公平分享矿产资源红利，以实现收入分配的公平。因此，从收入公平角度出发，由政府通过矿产资源税形式获得矿产资源租金收益，在全社会进行合理分配就是一种不失公允的选择。矿产资源税是对包括矿产资源租在内的矿产资源收益进行的再分配调节，其目的在于规范政府所代表的社会利益与矿产资源所有者、投资经营者以及消费者之间的各种利益关系，实现政府公共政策目标。此外，政府还可通过矿产资源税实现矿业生产经济活动的干预，调节因市场失灵而带来的价格波动，优化矿产资源配置，提高资源利用效率。

（一）资源税和狭义矿产资源租

在矿产资源属于私人所有时，资源税是国家对资源所有者的矿产资源租金收入征税，通过矿产资源租的再分配调节全社会与矿产资源所有者之间的利益关系。在我国，矿产资源为国家所有，因此我国现行法律中的矿产资源税，是国家作为矿产资源所有者的、国有矿产资源租的实现方式，理论上国家应通过矿产资源税获得作为矿产资源所有者应获得的矿产资源租全部。此时，无论是矿产资源税或资源费都是矿产资源租的实现方式，调节的是政府作为矿产资源所有者与投资经营者之间的利益关系。

显然矿产资源税其实由矿产资源租决定，因此，在矿产资源税的设计上，就要考虑到矿产资源租及其变动的决定因素。一般地：

矿产资源租=矿产品价格-矿产品生产完全成本

其中，矿产品价格由矿产资源市场供给与需求决定或由政府确定；矿产生产完全成本包括矿产资源勘探、开发投资支出，开采生产作业成本，以及矿产资源开采者所应得的资本合理利润。

在市场经济条件下，矿产资源租在采矿权竞争市场上通过招投标或者协议方式确定，通常一个矿区矿产资源租的大小由矿产资源品位、丰度、开采条件、矿区交通便利性和矿产品市场价格预期决定，不同生产条件矿区的矿产资源租呈现级差性。对矿产资源开采者征收反映矿产资源租价值级差的矿产资源税，不仅能够合理调节矿产资源所有者与经营投资者的利益关系，还能促进不同矿产资源经营者公平竞争。

在短期内，矿产生产完全成本又可分为变动成本（或边际成本）和作为不变投入要素所获得的支付即准租金。因此，有：

矿产品价格=矿产资源租+准租金+矿产品生产边际成本

在经济学中，准租金是不变要素（资本投资形成的固定资产）所得到的支付或收入，是企业收入中扣除变动要素投入成本之后的剩余。作为“剩余”的准租金，可分为折旧、合理利润（资本的机会成本）和超额利润（经济租或暴利），视矿产品市场价格、矿产资源租和矿产品生产边际成本三者关系而定。

由于市场经济体制下矿产品价格存在与经济周期相辅相成的长周期波动现象，矿产品价格会较长时期在高位运行，继而又较长时期在低位运行。在矿产资源租和矿产品生产成本一定的条件下，矿产资源价格的长周期波动会导致准租金的大幅变动：矿产品价格在高位运行时，生产者得到的准租金中不仅包括固定资产折旧和作为资本要素机会成本的平均利润，而且还会有较高的超额利润或经济租，这种经济租来自矿产资源租；矿产品价格低迷时，生产者获得的准租金中不仅可能没有超额利润，而且可能不足以补偿资本的机会成本甚或固定资产折旧，此时矿产资源租中就包含了本应属于矿产资源开发生产者的资本机会成本。

因此，考虑到矿产品价格的长周期波动，矿产资源租应根据矿产品价格和生产成本变化适时调整，才能合理调节资源所有者与矿产资源开发生产者之间的利益关系。即在矿产品价格高位运行时，政府要通过提高矿产资源税率或征收暴利税的形式调节矿产资源所有者和矿产资源经营者所获得的暴利收入（垄断经营租），当矿产资源非国有产权存在时，暴利收入可能为资源所有者和经营者分得，则国家征收暴利税调节的就是全社会利益与矿产资源利益集团，包括所有者与经营者，甚至包括矿业工人之间的利益关系。在矿产品价格低位运行时，政府就要通过适当降低或减免矿产资源税的方式，鼓励矿业企业继续经营和投资开发矿产资源，以保障矿业及国民经济的稳定和健康发展，所调节的是全社会利益的经济平稳发展与矿产资源生产经营者、所有者之间的利益关系。endprint

（二）社会机会成本与广义矿产资源租

以上在讨论矿产资源税调节矿产资源所有者与投资经营者利益关系中，并没有考虑矿产资源生产活动的负外部性。其实，负外部性在生产活动中普遍存在。在矿产资源生产活动中，矿产资源生产会带来生态破坏和环境污染等环境负外部性。因此，从全社会角度来看，矿产资源生产成本应包括生产者成本和由社会承担的社会成本。从成本补偿责任角度出发，按庇古的外部性理论观点，政府必须通过征税的形式，将矿产资源生产活动中的外部性成本内部化，由矿产资源生产经营者对包括公共服务和负外部性成本在内的矿产生产社会机会成本进行补偿。因此：矿产品价格=矿产资源租+社会机会成本+准租金+矿产边际生产成本。

社会机会成本，本质上是矿产资源开发生产过程中所使用的社会公共设施和政府机构提供的公共服务，以及所消耗的生态环境资源的成本补偿，属于不可排他的公共物品性质的公共资源租。矿产资源是可分割的和可排他的，矿产资源是私人物品性质的资源，矿产资源租是私人物品性质的资源租。从某种意义上讲，矿产资源租作为社会机会成本的公共资源租，以及准租金（其中包括可能的垄断利润），都是矿产资源价值的转移，是广义矿产资源租。

广义矿产资源租=矿产资源租+公共资源租+准租金（含垄断利润）

很显然，作为矿产资源所有者的矿产资源租，作为社会公共资源服务补偿的公共资源租，以及矿产资源开发生产者收益的准租金，在矿产品价格一定时三者之间在数量上是此消彼长的。比如，若税收中没有考虑公共资源租的实现和调节，则公共资源租所代表的社会价值将会转移到矿产资源租和企业经营者的准租金中，从而使矿产资源租和准租金（矿业利润）虚高；换言之，是资源所有者和矿产资源开发生产者无偿地得到了公共资源租，社会机会成本，特别是生态环境成本则是由其他成员和后代人承担，而这正是目前我国的情况。

公共资源租包括两部分：一是政府向矿产资源所有者以及矿产资源生产经营者征收的（在我国矿产资源为国家所有，则仅仅是向矿产资源开发生产经营者征收的）补偿社会公共设施和政府公共服务成本的税收，包括对全社会普遍征收的通行税，如增值税、公司所得税和专项服务的矿业税费。二是政府向矿产资源开发生产经营者征收的补偿生态环境资源之消耗的生态环境税，如耕地复垦基金等。与公共资源租相关的税费，加上旨在实现矿产资源所有者权益的矿产资源税费，就是广义矿产资源租视角下的矿产资源税。本文的矿产资源税，是从可持续发展的角度，将包括公共服务和负外部性成本在内的社会成本内化到生产者成本中，对广义的矿产资源租征收的广义矿产资源税。

（三）矿产资源税制结构

综上所述，作为调节全社会利益与矿产资源所有者、矿产资源生产经营者利益关系的矿产资源税，应从广义矿产资源租角度出发，调节矿产资源开发利用中所涉及的各种复杂的利益关系。显然，不可能由单一资源税种来实现复杂的矿产资源利益关系调节，必须由调节不同利益关系、实现不同公共财政目标的多种资源税来共同完成。

我们将调节不同利益关系、实现不同公共财政目标的各种矿产资源税总称为矿产资源税制结构。一般来讲，税制结构包括：（1）对国家全部财政税收而言的税收种类结构；（2）同一种类的税种结构；（3）税种要素，一般包括征税对象、纳税人、税率、纳税环节、纳税期限、减免税规定等；（4）作为税制，不仅要考虑税种要素，还要考虑征税目的、税收收入的分配与使用。因此，本文的矿产资源税制结构内涵包括：（1）从税种结构上看，调节矿产资源所有者与全社会利益关系的矿产资源税包括政府为保护和管理矿产资源、支持矿业经济活动所提供的公共服务成本补偿性质的矿业专门税和一般通行税，以及矿产资源开发生产负外部性，即生态环境成本的内在化相关税费；（2）从税制角度上看，既要考虑税种要素，也要考虑征税目的与税收的分配与使用。

二、我国现行矿产资源税制结构

1986年颁布的《矿产资源法》规定：我国矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。在矿产资源管理体制上，实行集中统一管理和分级管理制度，即所有矿产资源勘察和开采活动都纳入矿产资源法统一调整范围，实行集中统一执法；探矿权、采矿权由国土资源部和省、市、县级国土资源主管部门分级审批管理。实行矿产资源有偿开采和矿业权有偿取得制度。经过1994年财税改革以及近几年的不断调整，我国在借鉴矿业发达国家矿产资源税费管理制度的基础上，已经建立起符合我国国情的基于广义矿产资源租视角下的相对完善的矿产资源税制结构。鉴于矿产资源种类繁多，针对各矿种资源税的征收有所差异，但矿产资源的税制结构总体相似，因此本文以在我国矿产资源和国民经济运行中占重要地位的煤炭资源为主，分析我国的矿产资源税制结构。我国矿产资源税制结构由以下几方面构成：

（一）体现矿产资源所有者权益的矿产资源租及其调节方式

1.矿产资源税

矿产资源税是对中国境内开采矿产资源及盐所征收的体现矿产资源所有者权益的税种，其中海洋石油资源税纳入中央财政收入体系，其他资源税作为地方税收。1994年税制改革以来经过多次改革，目前原油、天然气资源税已由从量计征改为从价计征，税率为5%～10%；煤炭、铁矿石、稀土以及其他矿产品的资源税税率也都有不同程度的调整，比如，煤炭中的焦炭税率为每吨8～20元，其他煤炭的税率为每吨0.3～5元，并且随着资源税改革的深入和各方面条件的成熟，煤炭等矿产资源未来也将实行从价税制。

2.矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是采矿人开采不可再生矿产资源而对矿产资源所有者——国家的补偿，体现的是在矿产资源的所有权同使用权分离的情况下，作为矿产资源所有者的国家对矿产开采企业所征收的一种资源租，是国家作为矿产资源所有者应有权益的重要组成部分。矿产资源补偿费计征计算公式为：

矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数（其中：开采回采率系数=核定开采回采率÷实际开采回采率，补偿费费率为1%）endprint

矿产资源补偿费由资源管理部门征收和管理，中央和地方按5：5分成，自治区和两个边境省按4：6分成。中央分成所得的矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，其使用方向和分配比例为70%用于矿产勘察支出，20%主要用于矿产资源支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。

3.煤炭价格调节基金和石油特别收益金

煤炭价格调节基金是指政府为提高调控煤炭市场价格的能力、合理配置煤炭资源、调节煤炭市场供求，根据《中华人民共和国价格法》第二十七条“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”的规定而设立的专项基金。当前在全国范围内，几乎所有产煤大省都是以省人民政府批准，相关行政部门联合制定下发相关管理办法和实施细则，设立这项专项基金。煤炭价格调节基金征收的标准差别很大，从每吨几元到上百元不等，一定程度上体现了煤炭资源级差租。率先开征煤炭价格调节基金的贵州省征收标准为：原煤（含洗混煤）每吨30元，洗精煤（含无烟块煤）每吨50元，焦煤每吨70元。此外，贵州还另征收出省煤炭价格调节基金，每吨征收200元。煤炭价格调节基金随煤炭价格浮动变化，价格降低，调节基金也相应下降。

调节石油行业暴利的石油特别收益金与煤炭价格调节基金，在本质上都是矿产资源租金税。但二者的征收标准与计征方式有根本区别，根据规定，石油特别收益金实行五级超额累进、从价定率计征，按月计算，按季缴纳；征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定，起征点为55美元/桶，超过75美元/桶按40%计征。

（二）矿业权价款和矿业权使用费

矿业权价款包括采矿权价款和探矿权价款，是国家将其矿业权出让给矿业权申请人时，按规定向矿业权申请人收取的价款，纳入一般预算管理的非税收入。根据相关法律规定，探矿权（采矿权）实行有偿取得制度，申请人经招投标拍卖取得，并缴纳探矿权（采矿权）价款。显然，矿业权价款并不属于资源税范畴，其价值不是资源租的一部分，而是属于国家对矿产资源勘探开发投资的收益。

矿业权使用费，类似于国外的矿区土地使用费。根据有关规定，国家实行探矿权（采矿权）有偿取得的制度。探矿权使用费以勘察年度计算，逐年缴纳。探矿权使用费标准：第一个勘察年度至第三个勘察年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘察年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1 000元。

（三）可持续发展基金

为促进煤炭工业的可持续发展，2006年4月国务院将山西省作为煤炭工业可持续发展试点，批准山西省征收煤炭可持续发展基金，提取矿山环境治理恢复保证金和建立煤矿转产发展基金，旨在调节煤炭资源开发负外部性所涉及相关利益关系，实现可持续发展。随着资源税改革的推进以及各方对环境以及资源保护的重视，各部门以及地方政府提出了与可持续发展基金类似的诸如可持续发展准备金制度、矿山环境恢复治理保证金、稀土企业可持续发展风险准备金制度等涉及环境治理与资源保护的措施。

（四）对采矿行业征收的通行税

1.企业所得税

我国现行适用的企业所得税法是2008年1月1日实施的新《企业所得税法》。新《企业所得税法》对原有的企业所得税法政策做了很大的调整：对内外资企业统一了适用税率，税率为25%；统一了税前扣除标准；统一了税收优惠政策。矿业企业适用25%的税率缴纳所得税，矿业企业应纳所得税税额为：

企业所得税税额=应纳税所得额×适用税率

考虑到矿业企业的特殊性，我国在征收资源税费的同时，向国有企业尤其是石油企业进行一般的税收优惠和财政补贴。比如根据国家西部大开发税收优惠政策，中国石油位于西部地区的分公司申请按15%的税率缴纳企业所得税。

2.增值税及其附加

1994年财税改革后，根据国务院发布的《增值税暂行条例》，我国对石油、天然气的增值税税率为17%，固体矿产的增值税税率为13%。随着经济的发展，生产型增值税的弊端越发凸显。2009年1月1日后全面改征消费型增值税，增值税转型后，增值税税率也相应有所调整，矿产品的增值税税率由13%恢复到17%。

消费型增值税以销售收入总额减去所购中间产品价值与固定资产投资额后的余额为税基。因此，目前我国矿业企业应纳增值税税额计算公式为：

应纳税额=当期销项税额-当期进项税额

（五）其他政府收费项目

除上述税费外，广义的矿产资源税制结构还包括矿产资源勘察登记费、采矿登记费等中央部门行政性收费，以及各地设立的行政事业性收费和基金项目，如水资源费、土地复垦费、防止水土流失费、森林植被恢复费、育林基金、林业建设基金、排污费等等。

三、现行矿产资源税制结构存在的问题

经过近三十年不断的改革与调整，我国已建立起了基于我国国情矿情的矿产资源税制结构，现行矿产资源税制结构，在税种结构上已基本完善，在税费制度上与国外通行的征税办法有相似之处，如矿业权使用费类似于地面租金，资源税、矿产资源补偿费和矿区使用费类似于权利金，特别收益金类似于资源租金税，但在具体的制度设计上则与国际通行做法有很大差距。总体来说，我国现行矿产资源税制结构还不够完善，对矿产资源相关活动的特殊性考虑不足，尚不能完全发挥矿产资源税作为调节全社会利益与矿产资源所有者、矿产资源生产经营者利益关系的工具所应有的作用。现行矿产资源税制结构既无法实现国家作为矿产资源所有者分享矿产资源租金的目的，也不能有效促进矿产资源合理开发和调节矿产资源开发相关利益主体之间的关系。也就是说，我国现行矿产资源税制结构尚有许多亟待解决的问题，具体表现在：

（一）除石油外资源税实行定额税率，不能灵活调节矿产品的矿产资源租价值endprint

我国资源税实行定额税率，缺乏调节矿产品的矿产资源租收益的灵活性。矿产资源价格的长周期波动，会导致矿产资源租的长期变动，从而导致矿产资源所有者与投资经营者利益关系的变动。在当前矿产品市场高位运行的国际大背景下，矿产品的价格长期居高不下，现行矿产资源税制结构下的矿产资源税由于实行定额税率，就会造成国家作为所有者的权益的流失。同时，过低的资源税负，违背了价值规律，束缚了资源市场的发展，也间接导致了矿产资源的盲目与过度开采，不利于资源的保护，也违背了可持续发展的理念。当矿产品市场低迷时，仍旧实行不变的定额税率征收矿产资源税，就会加重市场萎靡的矿业企业的税收负担，打击矿业企业生产的积极性，制约矿业的发展。

（二）资源税总体税负水平过低，不利于资源开采与保护

与不断上扬的价格相比，我国矿产资源税总体税负水平明显过低。以煤炭为例，从2008年上半年开始，资源品价格尤其是肥焦煤的价格像过山车一样，从最低时600多元，达到最高时每吨2 000元，而焦煤的税率仅仅为8元/吨，这样算下来，资源税征收不足每吨煤销售价格的1%。即使考虑矿产资源补偿费、价格调节基金、可持续发展基金以及通行税，包括政府各种收费在内，煤炭的总体税负水平仍然明显偏低。虽然近几年各大产煤省区大幅上调了煤炭资源税税率，但税率变化远远比不上市场机制下价格的变化。煤炭价格上涨，但资源税仍然保持不变，直接结果是属于国家所有的矿产资源权益进了企业的腰包，间接后果是在有利可图的情势下，进入煤炭行业分蛋糕的人增多，导致资源的不合理开采，不利于资源的保护，寻租腐败盛行。

（三）矿产资源税制税权安排不合理，不能灵活和合理调节资源税水平

由于我国实行的是基于分税制基础下的财税制度体系，按照分税制划分，矿产资源税属于中央、地方共享税，其中海洋油气资源税收入属于中央，其他矿产资源税属于地方财政收入。但是地方政府并没有权力决定对属地矿产资源开采征多少税、怎样征，与矿产资源税相关的立法权、解释权、减免权等都归中央集中管理，地方政府只能在法律允许的范围内执行。矿产资源税的地方立法权的缺失，使得地方政府在管理属地矿产资源时困难重重：（1）由于我国地域辽阔，并且矿产资源分布极不均衡且各有特色，地方政府因没有立法权，就不能因地制宜地调控配置区域性资源，影响地方政府组织收入的积极性，造成潜在税收收入的流失，不利于地方经济的发展。（2）我国现行矿产资源税制由中央政府制定，税率、计征方法由中央确定，税额长期偏低，收入很少，地方政府收入得不到相应增长，却要解决因资源开发所涉及的负外部性问题。地方政府无法将资源优势转化为经济优势和财政优势，势必会对相关利益主体产生不同程度的消极影响。（3）虽然建立了诸如价格调节基金和可持续发展基金等辅助性调节机制，但收费性调节法律权威性不高，调节作用有限，包括资源税在内的广义资源税，仍然不能很好地调节资源租，相当部分资源租为煤老板等利益集团得到。

（四）矿产资源税制结构设计不尽合理，忽略了对生态环境资源的保护

我国现行矿产资源税制结构中税费种类繁多，看似比较完善，总体上能够体现矿产资源租，但税制结构设计不尽合理，已有的以生态环境资源保护为目的的收费，不规范，并且收费收入没有完全用于生态环境保护与恢复，缺乏针对生态环境资源价值的完善的补偿机制，明显忽略了对生态环境资源的保护。矿产资源开发过程，不可避免地会产生对生态环境资源的消费和损害，比如水污染、土地损失、过度开采等等，这些活动所产生的包括社会成本在内的外在成本并没有得到有效补偿，相关生态环境资源价值补偿不到位，致使矿产资源租值虚高，加上资源税总体水平低，使得投资利润和所得税虚高，变相鼓励了矿产资源的过度开采。最明显的一个例子是稀土资源，国家和地方获得的资源租值收益，远远抵不上稀土资源开采带来的生态环境损失。这不仅使得国家作为矿产资源的所有者的权益受损，同时也间接地鼓励了矿产资源的过度开采，造成矿产资源与生态环境资源的双重损害。

（五）矿产资源税制结构中税少费（基金）多调节不规范，缺乏法律严肃性

我国在开征矿产资源税的同时，还对属于国家所有的矿产资源征收了矿产资源补偿费，矿业权采矿权价款收入，以及平抑煤炭市场价格的煤炭价格调节基金和具有补偿性质的煤炭工业可持续发展基金，还有针对矿产资源开发所征收的矿山专项维护费、水资源补偿费、土地损失补偿费、育林基金等费用。这对增加国家财政收入、促进矿产资源合理开发利用起到了积极作用，从某种意义上说是对资源税的一种补充，在一定程度上完善了资源税的不足之处。但现行矿产资源税制结构中存在的税少费（基金）多现象，却束缚了矿产资源税调节矿产资源开发相关利益主体之间的关系，税费并存，关系混乱，调节不规范，随意征收和减免，尤其是由各省市有关部门制定的费、基金征收办法缺乏法律严肃性，造成财政部门税收征收的困难，税负过重也易挫伤开采者的生产积极性，不利于矿业的发展。

（六）矿产资源税制结构中的税费（金）设计用途不明确，缺乏透明性

税制结构在调节种类上不断完善，但在具体实施上问题重重，最明显的莫过于建立的税费（金）设计用途不明确，缺乏透明性。比如煤炭行业的价格调节基金，各省征收标准和实施办法不一，设计用途也很不明确。山西省确定基金的50%主要用于跨区域生态治理，剩余的按30%和20%的比例分别用于资源型城市转型、后续产业培育及采煤引起的其他社会问题；贵州、陕西和四川攀枝花等地区基金主要用于平抑煤炭价格，其他则用于环境治理、经济结构调整和后续产业培育等方面。基金的设计用途模棱两可，无法确保基金真正用到实处，也无法让人相信基金确实落到实处。除了价格调节基金，可持续发展基金、石油特别收益金、矿产资源补偿费，以及与生态环境资源保护相关的税费，也多存在类似问题。税费（金）设计用途不明确，再加上具体实施上的不同理解，让其很容易背离初衷，起不到调节相关利益主体之间关系的应有作用。endprint

四、矿产资源税制结构改革建议

（一）清费立税，分类合并

现行矿产资源税制结构税目繁多，不仅包括所有企业适用的通行税，还有种类繁多的体现广义矿产资源租的矿产资源税、矿产资源补偿费、矿业权采矿权价款以及由地方政府根据属地资源情况制定的诸如调节煤炭价格变化的煤炭价格调节基金、调节石油行业利润分配的石油特别收益金等等。种类繁多的税目条例和混乱的税理关系，增加了征收成本，也加重了企业负担。建议清费立税，分类合并。具体来说：（1）将具有补偿性质的矿产资源补偿费与体现矿产资源所有者权益的资源税以及调节暴利的煤炭调节基金或石油特别收益金合并为资源税，同时将已有资源税税率调高一些，合并后的资源税更能体现级差调节的初衷，也避免了税费混乱的局面。（2）矿业权价款以及矿业权使用费等也可根据情况取消或合并，若国家为资源所有者，矿业权价款作为资源税基的一部分，应归于资源税；若国家作为勘探开发投资者，矿业权价款是经营者权益，应取消作为财政收入的矿业权价款。（3）将有关矿山环境保护、治理的费（金）统一设置为环保税。环保税的征收标准以及适用税率根据矿种以及开采条件确定。将种类繁多的费（金）分类合并，以税的形式征收，保证了税收的法律严肃性，能更好地体现矿产资源税对于调节矿业开发相关利益主体关系的作用，既降低了征收成本，也降低了企业负担。

（二）实行从价资源税与暴利税相结合的灵活税率调节机制

目前，我国的油气资源在资源税改革大势下，已由从量计征改为从价计征，实现了油气资源租价值随市场机制变动的联动机制，有效地保障了矿产资源所有者收益，规范了矿产资源开采相关利益主体之间的关系，在一定程度上实现了矿产资源租收益的合理调节与公平分配。但除油气资源以外的其他矿产资源，例如铁矿、煤炭、稀土等矿产资源仍采用从量计征的办法征收资源税，考虑到矿产资源所有者与矿产资源开发经营者，以及中央与地方利益，包括消费者之间的博弈，将现行矿产资源税制彻底推翻重建，不仅实施成本很大，而且会面临多方阻力，困难重重，建议实行从价资源税与暴利税相结合的灵活税率调节机制。具体来说，逐步实行资源税改革，建立从价资源税调节机制，并辅以暴利税，暴利税以利润率为税基征收，起征点由矿产品价格确定。实行从价资源税与暴利税相结合的税率调节机制，目的在于防止矿业企业在矿产品价格高位运行的市场环境下攫取本属于矿产资源所有者的矿产资源租收益，实现全社会公平分享矿产资源租的宏愿。在矿产品市场萎靡时，政府则可合理给予矿业企业税收减免或补贴等优惠政策，帮助企业摆脱困境，避免过高的税负使企业难以维持生计而破产。

（三）改革税权关系，调整税收分配比例

与矿产资源开发相关的税权高度集中于中央，不利于地方政府通过调整资源税政策的方式调节地方经济，不利于地方政府因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。建议借鉴加拿大矿产资源管理体制，将矿产资源有关的税权，如税种的立法权、税法的解释权、税种的开征权与停征权、税目税率调整权、减免税权等部分或全部授予地方政府，中央扮演监督管理的角色，从宏观调控的角度管理全国的矿产资源，地方政府则在允许的权限范围内根据属地的矿产资源特点制定各具特色同时又不与国家宏观经济与资源政策相冲突的矿产资源税收体系，充分调动地方政府组织税收的积极性，便于地方政府将资源优势转化为经济优势和财政优势。同时，调整税收分配比例，将原属于地方财政收入的资源税以一定的比例在中央与地方分成，实现全社会所有权的体现和对地方环境影响的补偿。如果全部留给地方，全国其他地区的民众应享有的那部分所有权就得不到体现；若全部由中央掌握，对地方经济以及环境的维护方面有着重大的不利影响。具体分配比例应该由该种资源的属性、质量、储量、价格及地方对该资源的依赖程度等因素来共同决定，而不能所有资源都按同一个比例一刀切。同时，国家要监管地方将这笔钱真正用于环境保护和生态建设，用于环境污染治理，用于资源的深入勘探和合理开发。

（四）调整税制结构，提高资源勘探开采环节的环境税水平

矿产资源开采过程中的一个显著特点就是不可避免地会对生态和环境造成严重的破坏。在西方发达国家资源税收制度的制定和完善过程中，都比较好地考虑到了环境问题。例如，加拿大推行的矿山的关闭及复垦制度，澳大利亚的环境恢复保证金，美国的超级基金等，这些国家矿业发达，在矿山环境治理上也都有丰富的经验。建议借鉴国外矿业发达国家的做法，调整税制结构，设立环保基金或者开征环境税，从立法的角度强化矿业开发过程中环境保护与治理的意识，提高资源勘探开采环节的环境税水平，将包括矿业开发所导致的环境等负外部性成本在内的社会成本内在化，由矿业企业承担，将矿业开发对生态和环境的影响降到最小，从而实现矿业开发与经济运行的可持续发展。

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