海外如何走出“邻避困境”

陶短房 谢来

“别建在我家后院”，简称“邻避”，是指当地居民因担心建设项目如垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，滋生“不要建在我家后院”的心理，以及采取的坚决、甚至高度情绪化的集体反对或抗争。

邻避主义虽是一种追求私利的行为，但在现代社会，每一个人维护其自身权益的做法似乎又无可厚非。那么，到底如何实现局部社区利益与区域整体发展的和谐？曾经历邻避主义浪潮的各国和地区，又能给今天的中国怎样的启示？

一条油管沿线的邻避运动

在加拿大，不少关乎国计民生的重大工程项目，都因为邻避效应而变得一波三折。其中最出名的，是“北方门户”输油管项目风波。该项目东起加拿大盛产石油的阿尔伯特省落基山油砂矿区，穿越落基山脉，抵达濒临太平洋的不列颠哥伦比亚省（简称卑诗省）北方港口基蒂马特，全长1177公里。

筹建方原本以为，这条输油管全程都在加拿大境内，和外国毫无关系，不会重蹈加美输油管覆辙。但因为沿线各方的邻避主义，这条线路屡经折腾，至今无法开工。

首先跳出来反对的，是输油管拟经过的原住民地区。与输油管相关的原住民部落总数多达80多个，其中提出明确反对的就多达60余个，隶属于27个部落联盟。尽管筹建方多方努力劝说，截至今年4月底，在这27个部落联盟中明确表示支持兴建输油管并签约的仅11个。

卑诗省政府则是另一个邻避者。在卑诗省政府看来，这个协议是和阿尔伯特省关系密切的联邦政府一手安排的“不平等条约”，卑诗省为输油管将牺牲土地、资源，并冒环境风险，换来的却是如此少的收益，他们当然要抵制。

卑诗省的原住民反对兴建输油管的理由更是五花八门：环境、领地、部落传统……但熟悉他们的人士一言以蔽之——说到底还是利益的问题。

尽管加拿大联邦政府和阿尔伯特省政府急于打通这条“生命线”，但采取邻避主义态度的卑诗省和沿线原住民却摆出“依法维权”的姿态，顶住压力从容周旋，并得到环保团体和部分政治家的支持，从目前情势看，这场博弈还会继续下去。

邻避主义让位于人文关怀

不过邻避主义能否站得住脚还要就具体情况而定，并非所有的邻避运动都能得到舆论的支持。

2011年1月，加拿大卑诗省UBC大学灰角校区附近，发生了一起轰动一时的邻避事件。灰角校区是大温哥华乃至整个北美房价最高的社区之一。2010年底，当地计划在该社区一幢高档高层公寓附近兴建一座“临终关怀医院”，结果遭到该公寓里约60家住户（多数为华裔投资移民）的集体请愿反对，理由是“临终关怀医院有太多濒死老人”，“不吉利”，“不符合亚洲人风俗习惯”。这一事件被《卑诗省报》贴上邻避主义标签，引发了关于邻避乃至如何理解多元文化政策的大讨论。

最终，这些华裔住户的请愿被驳回，“临终关怀医院”也照计划开工兴建。就这起风波的是非曲直，当时不论主流媒体，还是华人社区，几乎一边倒地站在反邻避的一边。有知情人称，这些华裔住户其实主要担心“临终关怀医院”建成后，自己高价购入的物业会大幅贬值。许多人指出，这些住户只顾自己利益，不知人文关怀，任由邻避主义的利己情绪支配自己行为，所提出的请愿反对理由不仅荒谬，而且擅自代表“华裔”“亚裔”，为一己之私辩护、背书，其结果是区区60住户的小群体，连累了几十万当地华裔、亚裔的声誉。

“我为什么不抗议

居住地垃圾焚烧厂”

经过多年发展，欧美等发达国家和地区都经历过邻避运动多发时期，也积累了很多走出这一困境的经验。

英国学者、《中国环境：绿色革命》一书的作者山姆·吉尔就用自己身边的例子解释“我为什么不抗议居住地垃圾焚烧厂”。

在吉尔居住的伦敦南部的德特福德，坐落着一座垃圾焚烧厂。它每年焚烧大约42万吨城市居民的垃圾，并把它转换成热能和电能供应给当地居民。实际上，在德特福德的垃圾焚烧厂1994年刚建成时也曾引起争议。2002年，非政府组织“绿色和平”曾组织过直接的抗议活动，提醒人们关注二恶英污染。当地居民也投诉过焚烧的粉尘。而今天，它已不成为地方选举中的一个议题，同时也没有引起任何主要的社会动荡。

事实上，过去的10年，英国在通过焚烧处理城市垃圾而转化为能源方面，已经被大多数的当地人接受。吉尔认为，关键在于参与、透明和信任。在欧洲，有一项规定，那就是各国都有自己的“欧洲污染物释放和转移登记”数据库，任何人可以随时登录载有这个数据库的网站，检查大气中潜在的有毒物质、水以及土壤等数据。这些数据都是经过独立核实和反复核对的。如果居民对此还不放心，还有权阅读有关评估报告，也可以参观有关设施。

在潜移默化中争取民心

在亚洲，邻避运动首先出现在日本，随后，中国台湾、香港等经济发达地区也迎来了这一浪潮。如台湾地区的邻避运动已经有30多年的历史，其早期口号是“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。

如今，邻避运动在台湾已不多见，因为政府机构已逐渐形成一套运作模式，民众也知道应该如何在游戏规则下表达自己的诉求。《环境影响评估（评价）法》就是邻避运动得以部分解决的主要保证。厂商若不做相关公开，则属于违法，该项目建设就不能进行。

台湾现有20余座大型现代化垃圾焚化厂。其在早年兴建时，也遭到选址周边居民反对。为了得到理解和支持，当局推出了“敦亲睦邻”政策，采取了严格环保标准、政策宣导、建立“环保回馈”机制等措施。现在人们已不再像以往那样抗拒。一些垃圾焚化厂在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边居民使用。在台北，焚化厂每烧1吨垃圾就要拿出200元新台币，作为给居民的回馈金，用于支持当地建设和民众福利。

香港应对“邻避困境”也有一套既定程序，包括选址、环境评估、地区咨询、向立法会申请拨款等。在一切程序顺利的情况下，政府会将项目提交立法会申请拨款。如果项目拿不到舆论主导权，很难获得通过。

公开透明至关重要

从政府的角度来说，并不意味着只简单遵从法律和既定程序就够了。

2009年，德国斯图加特市想修建一条铁路，这个叫“斯图加特21”的工程经过多年筹划，终于可以动工了。但当施工人员开始施工时，当地居民震惊了，随之引发了抗议。而警察反应过激，还动用了水龙、辣椒水、大棒等对付抗议者，更加激怒了当地居民。

虽然该工程一切都是依法办事，但就是因为没有在工程的初期征求群众意见、让公众知情而引发了大规模的抗议。而负责监管此项目的政党在当地的地方选举中也为此受到挫败。

之后，斯图加特市改变了策略，把工程资料放在网上，征求公众意见，包括听取反对声音，最终重新获得了公众的信任。

（张源荐自2014年5月23日-29日《国际先驱导报》）