国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制分析——对江西省H镇新农村建设的社会学考察

□毛丽平 张联社 赵 宇

国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制分析
——对江西省H镇新农村建设的社会学考察

□毛丽平 张联社 赵 宇

在国家惠农政策连续出台、政治体制改革不断深化的背景下，国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制也发生了改变，在原有的行政科层制基础上出现了目标管理制、项目制等新形式。根据在江西省H镇的调查发现，惠农政策的运作在组织、资金配置、动员和具体执行等环节上都呈现出多元结合的特征，而且取得了良好的效果。实践证明，国家政策的运作应立基于现代行政科层管理体系，同时引入一定的市场机制，此外还需要社会力量的广泛参与。具体到新农村建设上，国家可以充分利用乡村本土文化的已有积累，整合政治、经济和社会等多方面资源，协同推进社会主义新农村的建设和发展。

惠农政策；新农村建设；运作机制

一、问题的提出

从2004年开始，中央一号文件连续10年聚焦“三农”，中国惠农政策体系逐步形成，“三农”政策的重心发生了从取之于民到用之于民的变化。但是在政策密集下乡的过程中，如何使政策得到有效贯彻落实，使农民得到实惠才是关键。随着国家一系列惠农政策的出台，基层政府行政体制逐渐从汲取型转变为服务型，在此背景下，惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制从以计划和指令为主的行政科层制发展成为与目标管理责任制、项目制等相结合的新型方式。

自新中国成立以后，我国的行政管理体制不断趋向理性化、科层化，惠农政策作为政党执政、政府行政的重要手段之一，主要是通过科层体系贯彻落实的，需要通过政府层级逐步落实到乡村。20世纪80年代以后，目标管理责任制开始在地方政府工作中出现。王汉生、王一鸽(2009)从农村基层政权的实践逻辑视角对目标管理责任制作了专门的分析，指出目标管理责任制有别于传统科层管理体制，将责任和利益关系引入了政权的运行[1]。而项目制作为一种新的社会治理运行方式则是在近十年才出现的，国内学者围绕着项目制也提出了不少有价值的观点。渠敬东(2012)认为项目制是一种新的国家治理体制[2]；折晓叶(2011)通过“项目进村”的案例，对项目制的分级运作机制和治理逻辑进行了分析，指出项目制是在国家收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形[3]；陈家建(2013)从社会管理角度对项目制的基层政府动员效果进行了考察[4]。学术界对社会政策运作机制的研究主要是从宏观层面对某一种方式进行讨论，但是政策在具体的落实过程中往往是结合多种方式运作的，已有研究未能充分反映政策落实的实际情况。因此，笔者以新农村建设为例，从微观层面对国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制进行综合分析，呈现多种运作方式在实践中是如何有效的结合，并总结经验和不足，以期为新农村建设和城乡一体化的发展提供现实依据和理论参考。

二、研究方法和框架

惠农政策出台的实质是对改革过程中农民利益受损的正视，主要是通过政策帮扶或倾斜的方式让农民得到实惠，促进农村的发展，它包括一系列的制度、项目和措施等[5]。新农村建设是国家推进农村现代化、城乡一体化的宏伟工程，涉及农村政治、经济、社会、文化和生态环境等各个方面，是内容最全面、涉及范围最广的一项惠农政策。本研究以江西省H镇的新农村建设为例，采用个案研究的方法，对国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制进行实证研究。H镇为江西省上饶市铅山县辖镇，铅山县曾因新农村建设工作突出，在2012年召开的江西省农村工作会议上获评强农惠农政策落实先进县之一[6]。H镇于2006年开始实施新农村建设项目，惠农政策在该镇得到了较长时段和全方位的落实，对研究惠农政策在乡村的贯彻落实具有一定的典型意义。本研究所用的数据和材料，来自于笔者在H镇的非参与式观察、个案访谈以及政府有关文件的查阅。

孙立平(2002)指出，“机制”是我们所要研究的那些因素所起作用的具体方式[7]。而社会政策的运作机制是指社会政策行动各个环节运行的基本方式，涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制、以及社会服务传递机制等各个方面[8]。惠农政策作为国家社会政策的重要组成部分，其在乡村的贯彻落实也必定经过以上环节，本研究根据实地调查，并结合上述定义，将从组织、资金配置、动员和执行四个方面对国家惠农政策在乡村贯彻落实的运作机制进行分析。

三、组织机制：政府主导和社会自主性相结合

在新农村建设的过程中，政府、村委会和村民都是参与主体和行动者，三者所处的组织特征与组织之间的关系构成了彼此之间进行互动的“情景”[9]，惠农政策在乡村贯彻落实的这种情景特点，表现为以政府主导和社会自主性相结合为特征的组织机制。

(一)在新农村建设过程中，政府纵横向的组织结构设置、人事安排及相应职责体现出政府主导的特点

首先，从省级政府开始，成立了社会主义新农村建设领导小组，领导小组下设办公室，负责对社会主义新农村建设的具体指导，同时要求各市、区、县也要成立相应的领导机构和工作机构，落实领导和指导责任，形成自上而下的纵向科层组织关系[10]。作为上级的省、市级政府主要负责政策的制定、宏观指导、监督和审核等，具体的工作则由县、镇级政府组织实施，因此，县级组织结构的横向关系更能进一步体现出政府在惠农政策组织机制中的主导作用(如图1)。H镇所在铅山县委县政府根据上级指示，除了成立以县委书记为组长的新农村建设领导小组和新农村建设办公室之外，还从建设、交通、民政、农业等部门抽调了专业技术人员集中在县新农村建设办公室办公，为新农村建设提供技术服务和支持；并成立了县新农村建设督导组，负责检查和督导各村的新农村建设工作。

图1 铅山县社会主义新农村建设的矩阵组织结构图

从以上政府纵横向组织结构和关系可以看到，在惠农政策运作的组织机制上，既有按职能划分的垂直领导系统，又有按照新农村建设项目形成的横向领导关系，这种矩阵组织结构体现了政府通过科层体系的层级治理并结合项目制的方式，整合政府内部资源，从总体规划、投入建设到考核监督，都发挥了主导作用。

(二)在组织结构上，乡村社会的自主性主要体现为村两委和村民理事会在新农村建设中的作用

村两委在新农村建设工作中起领导和带动作用，新农村建设项目的申请是由村支书在镇政府的指示下，召开党员大会通过意见，然后由村委会组织召开村民代表大会确定后进行的。而村民理事会作为专门负责新农村建设的村民自治组织，是受赣州市新农村建设的成功经验启发，由政府推动在全国范围内推广开来的。理事会虽然是在政府的要求下建立的，但其运作程序仍是遵循村民民主自治的原则，通过村民代表大会选举产生，负责新农村建设的财务使用管理、施工计划的制定和具体开展等，充分发挥了农民在新农村建设中自我管理、自我服务和自我监督的主体作用。理事会在政府推动下建立，成员分工明确，实现自我管理，充分体现了政府主导和社会自主性相结合的组织机制。

四、资金配置机制：科层运作和市场竞争相结合

自“分税制”改革实行以后，国家财政更加集权化，财政的划拨除了国库集中支付外，加大了各部门以项目的形式将专项资金下拨到地方政府[4]。新农村建设项目的资金配置也主要是通过中央转移支付的方式实现的，专项资金以项目的形式下拨到地方政府，下级通过项目申请的方式，争取项目资金，体现出科层运作和市场竞争相结合的特点。

在新农村建设项目申报上，铅山县政府明确提出地方申请1万元的资金，必须要有4千元的配套资金。面对配套资金的要求，不是每个村庄都有能力申报新农村建设试点的，即使村庄具备资金能力，但因为试点村有限，要想成为试点村也是需要激烈竞争的。对此，铅山县政府提出要整合财力资源，鼓励通过企业挂点帮扶、号召群众集资、实行部门帮扶和市场融资的方式加大新农村建设资金来源及投入[11]。以H镇李村新农村建设资金来源为例，从表1中可以看出，专项拨款(112万元)和政府部门帮扶(林业局的5万元、民政局的10万元和防疫站5万元)共占58%，主要来自政府科层体系自上而下拨付，而村民集资和企业捐赠(共计95万元)作为资金的社会来源占42%，这是李村成为新农村建设点的重要支撑，使其在争取成为试点的竞争中能获得胜利。

表1 H镇李村新村建设资金来源及分布统计

资料来源：笔者在H镇李村调查中收集的资料。

项目申请获批后，新农村建设的专项资金根据各村阶段工作完成情况分3次划拨。对此，李村现任村支书A谈到，有些资金来源名义上落实了，但要想让每一批项目资金真正兑现，还要阶段工作完成后村干部多次向上“申请”。李村能获得民政、林业和防疫等部门的支持，和村里人与各部门工作人员的关系，村干部为基层政府工作的尽心尽责都是分不开的。

从以上材料可以看出，政治资本、经济资本和社会资本在李村成为新农村建设试点村的竞争中发挥了重要作用。国家惠农政策在乡村贯彻落实的资金配置上，不仅运用了政府自上而下的科层管理体系，还引入了市场机制的作用，通过竞争的方式使资金得到有效配置和高效使用。

五、动员机制：行政动员和利益诱导相结合

动员是指为了达成某种目标，发动人们参加集体活动的一种方式。国家惠农政策在乡村的贯彻落实，不仅需要政府内部的有效动员，包括纵向动员和横向动员；还需要对社会的广泛动员，激励农民的主动参与。

(一)在政府内部的动员上，体现了行政动员和利益诱导相结合的特征

从纵向动员来看，从2006年启动新农村建设开始，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，各省、市、县也发布了各自的实施意见，并通过会议的形式传达至下级政府，动员当地政府以具体的方式指引新农村建设任务投入。从横向动员来看，主要采取了部门协作的方式，要求各部门在项目建设上优先考虑新农村建设试点村，例如江西省鼓励将乡村公路建设、农村劳动力培训的“阳光工程”和移民搬迁等项目纳入新农村建设的总体规划；铅山县政府在资金上实行部门帮扶，每年都对各县直单位下达了资金帮扶任务，自2006年以来，铅山县各单位帮扶新农村建设资金已达600余万元[12]。

除了以传统的行政任务方式动员下级政府参与新农村建设之外，在政府内部还结合了利益诱导的方式，实行目标管理责任制，将上级确立的总目标分解和细化，形成一套目标和指标体系来明确责任和考核方式，对各级组织进行管理，达到高效行政的目的[1]。铅山县政府运用这一管理方法建立了考核评比机制，将新农村建设列入全县综合考评之中，在明确责任目标的前提下，通过晋升机制和奖励机制来激励下级政府完成任务。

(二)从社会动员来看，党政领导和利益诱导都发挥了重要作用

在H镇新农村建设中，党政领导发挥着重要影响。镇政府在发布新农村建设申请通知后，各村要先召开党员大会，表决同意申请新农村建设，再由村委会负责集资和申请工作。申请获批后，随即召开动员大会，全体村民都被要求参加。在动员大会上，明确新农村建设的开始、村理事会的建立和职责，鼓励村民发挥主体作用。

村民参与新农村建设的动力何在？通过访谈发现真实原因是村民追求更好生活的需要。H镇近年来大量年轻人外出务工，农民收入增加，生活水平明显提高，但是部分村还有砖木结构的房子需要翻新，村庄卫生环境较差，村内娱乐设施稀少，村民们迫切希望改善生活环境，提高生活品质。2006年，H镇部分示范村率先开展了新农村建设，村庄面貌的改善、村民生活水平的提高让其他村看到了新农村建设带来的利益，所以各村都积极争取项目，希望新农村建设也能促进本村的发展。政府正是利用了农民自身求发展的需求和热情，通过党政领导和利益诱导的方式动员广大村民发挥主人翁意识，投入到新农村建设工作中去。

六、执行机制：正式权力和非正式权力相结合

国家通过会议、文件等规范化的方式，运用党政层级组织的力量，以党政领导和行政指示为手段来贯彻落实惠农政策。而惠农政策在乡村的具体执行，主要通过乡村党政组织的正式权力和乡村非治理精英、家族权力等非正式权力相结合的方式实施。

(一)新农村建设在执行中正式权力的发挥主要依托镇政府向村里派驻的包村干部、村党支部及村委会

包村干部在H镇新农村建设的实施过程中起着联结基层政府和村庄的桥梁作用，他们负责将镇政府下达的任务、要求等传达到村庄，指导和参与新农村建设，并将村里的情况反馈给镇政府。在农民眼中，包村干部代表的就是镇政府，是正式权力的一种象征。除了派驻包村干部之外，镇政府还通过直接任命或推荐村支书的形式来影响乡村治理。因为各村村委会的选举主要是由村支书负责，在此基础上产生的村委会在执行村务中更多代表了基层政府的意愿，这也奠定了国家正式权力渗入乡村治理的组织基础。

另一个体制性权力组织则是村党支部，各村新农村建设都鼓励发挥党组织的领导作用。理事会作为农民自治非正式权力组织，其中大多数成员都是党员，这些党员由村民推选出来，在乡村拥有一定的权威和人脉资源，他们懂得利用社会道德、乡规民约和家族关系等非正式权力来开展工作。这种正式权力组织成员和非正式权力组织成员重叠的现象，在很大程度上体现了正式权力和非正式权力相结合的运作机制，在李村的新农村建设中它发挥了不可替代的作用。

(二)非正式权力是指在国家体制外，法律上没有明文规定，在实践中得到民众认可和拥护的权力[13]

在新农村建设中，农村的非正式权力包括非治理精英的影响力和家族权力等，非治理精英的影响力来源于村庄社会文化的认同和利益关系，家族权力则主要来源于宗亲血缘关系和家庭利益[14]。以H镇李村为例，村委会成员的组成及矛盾冲突双方的立场充分体现了非正式权力如何利用正式权力实现自身利益。

李村的利益派别主要指以现任村支书A为代表和前任村支书B为代表的两派。2010年，B退休，随后A上任，并推选和自己关系好的C为村长。而B虽然退休，但其两个侄子都是村小组副组长，可以监督村长的工作，维护家族利益。李村这样一个两派制衡的权力格局有效维护了全村的集体利益，例如后来因新农村建设资金管理问题而发生的上访事件。当时，B的两个侄子在换届选举时查出A和C有公款吃喝行为，因此组织群众上访维护了全村利益，上访成员包括经济实力较强的副村长、原村小组副组长、养殖大户等。此外，B曾任村支书多年，认识部分上级领导，也发挥了重要作用。退休村干部、经济精英、社会能人等非治理精英在村庄内集合，利用村民抗议、记者曝光等社会舆论给A和C施压，同时准备材料上访，通过制度化的方式维护了全村集体利益。

从上述事件可以发现，当家族利益与村庄集体利益一致时，家族权力和非治理精英的影响力结合在一起。一旦被赋予正式权力的村庄代理人和组织没有从村庄集体利益出发，冲突必然发生，这对乡村的治理和发展都会产生不利影响。因此，惠农政策在乡村的运作过程中需要关注正式权力和非正式权力的结合及其良性互动体系的形成。

七、结论

国家惠农政策在乡村的贯彻落实，体现了国家为民着想、关注民生的治理理念。新农村建设作为中央解决“三农”问题的重大部署，除了遵循行政科层管理的运作方式之外还结合了目标管理制和项目制等形式。在惠农政策贯彻落实过程中，其组织、资金配置、动员和具体执行等环节上都呈现出多元结合的特征，事实也证明它具有良好的效果。但是多种运作方式的结合，除了具有创新性和进步性之外，也存在一些缺陷。首先，项目制在资源配置的均衡性和项目效果的维持上存在不足；其次，政策落实的权力行使过程缺少行政规则的制约和法律监督，容易产生政策变通等行为；再次，惠农政策在贯彻落实过程中，农民自治意识和能力薄弱，农村合作组织发展存在困境。

因此，国家惠农政策的贯彻落实需要扬长避短，在运作过程中应当立基于现代行政科层管理体系，完善行政和司法监督；同时引入一定的市场机制，使资源得到充分有效配置，并兼顾公平，照顾偏远和落后地区；此外，还需要广泛动员社会力量的参与，充分发挥农民的主体作用。具体到新农村建设上，国家可以充分利用乡村本土文化的已有积累，整合政治、经济和社会等多方面资源，协同推进社会主义新农村的建设和发展。

[1]王汉生,王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究,2009，(02)：61-92.

[2]渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012，(05)：113-130.

[3]折晓叶,陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011，(04):126-148.

[4]陈家建.项目制与基层政府动员—一对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学,2013，(02):64-79.

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[12]科技中国.创新机制重整合，统筹协调强基础——全面推进铅山县新农村建设[EB/OL].2012.http://www.kjzgtv.com/zxkb/2012891149.shtml.

[13]何小青,江美塘.正式权力与非正式权力——对政治权力的一项基础性研究[J].学术论坛,2001，(05):37-40.

[14]杨开胜.转型期村落权力互动关系分析[J]广西大学学报(哲学社会科学版),2003，(01):34-38.

2014-01-07

西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌,712100

毛丽平(1990- )，女，江西上饶人，西北农林科技大学社会学在读硕士研究生，研究方向：农村社会学；张联社(1959- )，男，陕西武功人，博士，西北农林科技大学人文学院教授、研究员，研究方向：农村社会学、法社会学、农业历史地理；赵宇(1989- )，男，四川南部人，西北农林科技大学社会学在读硕士研究生，研究方向：农村社会学。

F320

A

1008-8091(2014)02-0085-05