WTO框架下我国稀土出口管理机制探析

张群卉

(湖南科技大学商学院，湖南湘潭411201)

2012年3月13日美国、欧盟、日本就我国限制稀土出口问题，向WTO提起诉讼。2014年3月26日，WTO裁定我国限制稀土出口的做法有悖于WTO相关规则，我国在保护稀土资源的战役中首战告负［1]。虽然按照WTO的有关规定，我国有权在3个月内上诉，但胜算不大。我国现有稀土出口管理是否符合WTO要求?败诉之后我国稀土出口管理机制该何去何从?这些都是亟待解决的问题。本文试图结合WTO的有关规则对我国稀土出口管理现状进行分析，探讨如何合理合法地管理我国稀土的出口问题。

一、我国稀土出口管理现状

自1998年起，我国对稀土出口施行配额管理。根据商务部下发的稀土出口配额文件，1999年，我国稀土金属配额4875吨，氧化稀土配额7500吨，稀土盐类配额37500吨，稀土永磁体配额1199.094吨，并提倡各地外经贸主管部门将本地区出口配额下达到出口效益好、产品附加值高的出口企业，适当向国有大中型生产企业倾斜［2]。从2006年开始，我国稀土出口配额逐步紧缩，政府根据世界市场80%的用量下达出口配额;从2008年开始每年分两批对获得配额的企业和配额数量进行公布;2009年之后，我国稀土监管政策更加严格。2010年全年的稀土出口配额比2009年减少了近40%。2011年，我国开始对稀土铁合金、稀土初级产品实施出口配额许可证管理，限制初级产品的出口，促进稀土高附加值产品的出口，限额减少到30184吨;2012年开始根据生产企业的环保合规状况来向他们分配配额，还将配额分为轻稀土配额和中重稀土配额。相比2012年，2013年全年总配额数略有增加，达到31001吨。稀土的出口关税政策也在不断地进行调整:2004年1月，取消稀土金属出口退税，并将稀土金属、钇、钪及其混合物的无机或有机化合物出口退税率由17%、13%调整为5%;2005年取消稀土氧化物、稀土金属等的出口退税;2006年对稀土矿产品、稀土化合物加征10%的出口暂定关税;2007年将稀土金属等金属原矿的出口关税提高至15%，对金属钕、镝、铽以及其他稀土金属、氧化镝、氧化铽等产品征收10%的出口关税;2008年，进一步提高金属钕等产品的出口税率，到2011金属钕的出口税率已经调整到25%，并首次对金属镧、氟化镧及按重量计含稀土元素10%以上的铁合金开始征收25%的出口关税;对氟化铽、氟化镝、氟化镧、其他氟化稀土等产品征收15%的出口关税［3]。2012年，又对镨、钇金属、氧化镨以及镧、镨、钕、镝、铽、钇的其他化合物征收25%的出口关税;对钕、镨、钇的氟化物、氯化物、碳酸盐类征收15%的出口关税;对钕铁硼速凝永磁片征收20%的出口关税［4]。

二、WTO的相关规则

(一)支持我国现有稀土出口管理机制的条款

1.GATT第20条一般例外条款

GATT1994第20条一般例外条款包括GATT1994第20条导言，及(a)到(j)共10项具体措施。其中，第(b)、(g)两项条款规定，GATT协定不禁止缔约方采用或加强缔约国“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”，以及“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”［5]。稀土是一种可耗竭的自然资源，且其开采和生产对我国环境造成严重污染，如果不加以管制，中国的中、重类稀土储备很有可能在15至20年后开采殆尽［6]。而国内的环境也将继续恶化，给人类、动植物的生命或健康带来负面影响。因此，我国根据《矿产资源法》和《对外贸易法》，对稀土的开采、生产和出口环节所采取的限制措施合理合法。

2.GATT1994第21条安全例外条款

GATT1994第21条b款规定:“本协定的任何规定不得解释为……阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必须的任何行为:(i)与裂变和聚变物质或衍生这些物质的物质有关的行为;(ii)与武器、弹药和作战物质的贸易有关的行为，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行为;(iii)在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行为。”［7]稀土是生产多种高科技军工产品的必需物质，具有重要军事意义，如若被恐怖分子等威胁国家安全的人员获取，必将直接或间接影响国家安全。控制稀土等于在一定程度上控制了先进武器的生产，有利于保护国家安全。如果只管制开采和生产，而不管制出口，则会导致无法控制最终用途等问题，无法确保安全利益。因此，对稀土出口进行管制是保护我国国家基本安全利益所必要的，符合GATT第21条的规定。

3.GATT1994第11.2条(a)款

GATT1994第11.2条(a)款规定，“为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制”，可以不适用第11.1条“普遍取消数量限制”的规定［8]。该条款主要有三个要件:(1)管制的必须是必需品;(2)措施的实施是为了防止或缓解必需品的严重短缺;(3)限制措施具有临时性。众所周知，稀土是信息技术、生物技术、能源技术等高技术领域和国防建设的重要基础材料，有“工业维生素”的美称，是一种必需品。其次，稀土是一种可耗竭的自然资源，按照现有的开采速度，中国的中、重类稀土资源在15至20年后开采殆尽，在2040—2050年前后必须从国外进口才能满足国内需求［3]。对稀土的出口实施管制可以在一定程度上延缓这一过程。只是我国的稀土行业至今没能通过管制措施达到理想的状态，无法在短时间内取消出口管制制度，也没能对取消时间做出准确估计，故而“临时性”这一特征还不明显。

(二)不支持我国现有稀土出口管理机制的条款

1.GATT1994第11.1条

GATT1994第11.1条是关于一般禁止数量限制的条款，不仅禁止进口数量限制，还禁止出口数量限制，规定成员方不得实施带禁止或限制性的出口配额或出口许可证等措施。因而除了GATT1994其他条款所规定的几项例外，一缔约国通过出口配额、出口许可证等措施对出口产品进行的数量限制或禁止都受到该条款的约束［9]。我国对稀土采取的出口配额管制就属于对出口数量进行限制，与该条款是相违背的。

2.中国加入WTO议定书第11.3条

WTO新成员的加入WTO议定书及承诺属于WTO法律体系的组成部分。因此，我国稀土出口管制若与加入WTO议定书及承诺不相符便是违背了WTO的规定。我国在议定书第11.3条中规定:中国应取消本议定书附件6所列产品所有的出口有关税收和费用，或适用GATT1994第8条的规定。而附件6中一共罗列了84种产品，稀土不在其中。这使得我国的稀土出口管制与加入WTO议定书的承诺不完全相符。

三、政策建议

(一)完善稀土出口配套管理措施

GATT1994第20条(g)款的适用有两个前提，一是不在情形相同的成员之间构成任意或不合理歧视，或构成对国际贸易的变相限制;二是数量限制措施与限制国国内生产或消费一同实施。根据此次专家组的报告，中国对稀土采取的出口限制措施并未与国内限制生产或消费的措施一同实施［10]。加上稀土的开采与生产过程极容易污染环境，中国完全有必要对国内的生产与消费加强管理，以起到良好的环保效果，同时也可以缓解出口管理的压力。

(二)灵活运用出口许可证

WTO虽然对我国的出口配额制度颇有异议，在初审中裁定不符合有关规定，但是不带禁止或限制性的出口许可证应该还是不在禁止之列。如果对我国的出口许可证制度加以完善，灵活运用不同的许可证，可以使出口管理事半功倍。例如一般许可证，政府在颁发的时候并不具有歧视性，一般情况下，只要企业申请即可批准，其作用主要是对出口进行管理，方便海关统计。我国的稀土配额其实每年都没有用完，却还要承受欧美日的指责，且大量的稀土被走私，吃力不讨好。如果颁发一般许可证，就可以在一定程度上减轻企业无法获得配额的顾虑，减少走私案件，方便对稀土出口进行统计和管理。同时也可以缓解国际舆论的压力。

(三)充分发挥行业协会作用

相关行业协会应广泛吸纳学界、商界人士和有关政府官员，对稀土出口管制等领域问题进行深入研究和分析;将企业的观点和运营情况总结成公众评论和建议，提交有关政府部门决策参政;通过提供咨询服务、工具、人力、指南，举办研讨会等活动，帮助企业建立内部管制体系;利用报刊、书籍、网站等媒介，向企业宣讲国家的有关稀土出口管理政策，使企业理解和支持这些政策，并帮助企业合法运营;举办稀土开采技术认证等活动，为合格者颁发荣誉证书;在国际上配合政府部门的国外活动，与其他国家的行业协会相互交流和沟通，向国外解释本国实施稀土出口管理的原因，获取他们的谅解与支持，并开展国际合作等［11]。

(四)指导企业建立自我控制机制

WTO规则所规范的主体是政府而不是企业。也就是说，政府对稀土进行出口管制可能不符合WTO的有关规定，但是企业本身对稀土出口进行限制则是WTO所能接受的。因此，有关政府部门可以引导企业根据我国的《矿产资源法》《对外贸易法》与稀土的开采、生产、消费计划等建立内部守则，实施自我管制。具体的内部守则条款可以根据不同的企业而有所不同，但是基本原则应该保持一致，即在企业内部建立核查体系，确保企业的活动都符合国家的稀土产业整体规划。不仅要在企业章程中写明承担遵守出口管制的责任和义务，还应该经常对员工进行有关出口管制方面的培训，让员工自觉遵守，并在日常工作中对企业和其他部门进行监督，对违法违规行为进行及时的制止或向有关部门举报。同时，企业应对举报人员设立奖励机制，对违法违规行为进行通报［12]。

(五)建立稀土网上交易平台

我国稀土行业“散、乱、差”等现象长期存在，导致稀土长期被卖成“白菜价”。可以由政府有关部门、行业协会或者大型稀土企业建立稀土网上交易平台，发布稀土及其加工产品供求信息和相关企业信息，提供商务活动某些环节的网络化环境，如交易平台、投标招标、竞买竞卖、在线支付等，不仅可以通过充分竞争使得价格更加符合其实际价值，还可以为稀土交易提供便利［13]。

(六)建立出口关税与配额取消机制

GATT1994第11.2条(a)款虽然允许缔约国不受第11.1条“普遍取消数量限制”的约束，但是有一定的条件，其中之一便是限制措施具有临时性。对我国来说，稀土出口关税与出口配额许可证管理是出于解决我国稀土行业出现的“散、乱、差”问题、保护环境等目的而建立的。因此，当稀土产业呈规模化、集约化发展，行业生产秩序完全改观，产业链条建立完善，稀土出口商品结构和稀土产业结构非常合理，环境保护措施非常完善之后可以逐步取消出口关税与配额机制，转而用行业进入管制、征收资源税和环境税等措施来引导稀土行业的出口，使我国对稀土出口的管理更加符合WTO的规则。

［1] WTO判中国一审败诉 美日欧催中方放松出口［N] .环球时报，2014－03－28(09)：12.

［2] 中华人民共和国对外贸易经济合作部关于下达1999年稀土产品出口配额的通知［EB/OL] .http：//www.110.com，1999－02－14.

［3] 2007—2011年稀土出口商品关税税率统计［EB/OL] . 豆丁网，http：//www.docin.com.

［4] 王利清.2011与2012年我国稀土商品出口关税税率对比［EB/OL] .中国稀土网站http：//www.cre.net.

［5] 刘汉鹏，赵航.GATT1994第20条中的引言及(b)(g)款的解释［J] .国际关系学院学报，2004(5)：26－31.

［6] 泛亚有色金属交易所.稀土出口配额制败诉后的思考［EB/OL] .东方财富网，http：//finance.eastmoney.com.

［7] 毛骁骁.从GATT第21条看美国“汇率关税”问题［J] .国际经济法学刊，2006(2)：272 －290.

［8] 李洁.援用GATT第11.2条(a)款应注意的法律问题——以原材料出口限制案为视角［J] .世界贸易组织动态与研究，2013(1)：51 －58.

［9] 燕淑敏.WTO框架下中国稀土出口限制措施的抗辩困境［J] .经济学研究，2013(11)：101.

［10] WTO初裁我稀土出口限制违规我国多年出口配额制度或将终结［EB/OL] .中国证券网，http：//news.cnstock.com.

［11] Ministry of Economy，Trade and Industry，Japan.Security Export Control System in Japan，Internet［EB/OL] .http：//www.meti.go.jp/policy/anpo/index.html.

［12] Manpreet Sethi.Export Controls in India：Essential Confidence Building Measures for Trade and Security［EB/OL] .SAGE journals online，http：//sas.sagepub.com.

［13] B2B电子商务平台的主要功能与信息发布［EB/OL] . 道客巴巴网，http：//www.doc88.com.