中国碳市场发展若干重大问题的思考

彭斯震　常影　张九天

摘要 自京都议定书确定市场机制减缓气候变化以来，国际碳市场发展迅速，呈现全球化、金融化的发展趋势。从经济利益角度来分析，国际气候谈判的本质，一是发展空间的争夺，二是经济利益的竞争。由于碳市场具有政策兼容性强、区域行业拓展性强和金融衍生性强三大优点，国际碳市场将是各国经济利益博弈的主要载体，市场机制将成为未来全球气候协议的核心要素。通过深入分析市场机制与全球气候谈判长期目标、资金、监测报告核查以及行业减排等重要议题的密切关系，提出了发达国家气候谈判的核心利益之一就是旨在推动建立全球统一碳市场。一方面通过控制全球碳市场的标准、市场、金融等体系和规则主导话语权，继续保持发达国家在全球低碳发展下的经济竞争优势，另一方面则可巧妙逃避发达国家历史排放责任与气候债务。基于国际碳市场发展的深刻背景与中国碳排放交易试点的情况，对中国发展碳市场的重大问题提出了四方面建议：一是中国碳市场发展目标应服务于国家应对气候变化的总体政策和目标；二是中国碳市场应以实体经济为主体，并服务其升级转型；三是建立和发展全国统一的碳市场首先必须考虑区域不平衡的原则；四是中国碳市场的国际链接应与中国金融体系的对外开放进程结合，特别是应与人民币的国际化进程相结合。

关键词 气候谈判；国际碳市场；中国碳市场；重大问题

中图分类号 X24；F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）09-0001-05

碳排放交易作为基于市场机制的政策工具一直被认为是成本有效的减排手段，既是国际气候谈判的热点问题之一，也是近年来气候变化学术界研究的热点问题。自从我国2012年确定开展区域碳交易试点工作以来，关于我国发展碳市场的法律政策、管理体系、框架设计、产业影响、金融风险防范等方面的文章越来越多。本文主要从气候变化谈判背后涉及的国家经济利益博弈的角度，对全球碳市场的发展动因进行了重新审视，并结合国情，对我国碳市场发展的政策目标、参与主体、区域平衡、金融体系、国际链接等重大问题进行了深入思考，以期对我国碳市场的长远、健康发展提供客观、全面、系统的背景认识与战略建议。

1 国际碳市场发展趋势

自京都议定书确定市场机制减缓气候变化以来，国际碳市场发展非常迅速、种类繁多，主要包括基于项目的清洁发展机制（CDM）市场、依靠企业自发行为的自愿减排市场以及国家或区域立法强制的配额排放权交易市场3类。虽然目前国际上各类碳市场由于各国及地区间减排政策和发展阶段不同，发展极不均衡而且缺乏统一标准，但总的来说国际碳市场的发展普遍反映出两大发展趋势。

第一，全球化趋势。一是作为控制温室气体排放的有效手段之一，无论是发达国家还是发展中国家都在积极尝试发展碳市场。目前，欧盟排放交易体系EU-ETS占国际碳市场的主导地位，澳大利亚、日本、美国加州等国家或地区虽然起步较晚，但发展迅速。中国、印度等发展中国家也开始推动国内碳市场建设。二是为了增加市场流动性并且提高市场效率，同时扩大区域碳市场的影响力，不同国家或地区的碳市场间开始探讨通过协议或者灵活机制进行链接，形成统一的市场。发展中国家通过清洁发展机制，已经参与到发达国家的碳交易市场体系之中。2014年1月加拿大魁北克省和美国加州碳交易市场正式启动链接，成为北美最大的碳交易市场。澳大利亚也曾积极与欧盟探讨碳市场的链接问题。我国北京、湖北等碳交易试点也在探索与周边省份进行链接组成区域间的碳交易市场。

第二，金融化趋势。虽然相比于传统实体大宗商品交易市场，碳市场还处于金融体系发展的初级阶段，金融机构也还没有广泛深入参与到碳市场的链条当中来，但是全球碳市场的金融化趋势日渐显现。欧洲、美国等发达国家和地区在碳市场的交易机制设定和平台搭建方面较为成熟，已经吸引了交易所、银行、私募基金等广泛的参与主体，并占有全球最大的碳交易量和交易额[1]。此外，许多国际金融机构和组织，如联合国开发计划署、世界银行、亚行、欧洲投资银行以及碳交易所等，都已积极部署参与国际碳市场的发展，主要是通过能力建设、设立和管理碳基金，为项目开发提供贷款，开发有关碳排放权相关的金融初级衍生品，增强市场的流动性来活跃碳市场。

2 国际碳市场发展的动因分析

2.1 市场机制已成为未来全球气候协议的核心要素

从经济利益角度来分析，国际气候谈判的本质，一是发展空间的争夺，二是经济利益的竞争。由于碳市场独有的三大优势特征，全球碳市场将是各国经济利益博弈的主要载体。首先，碳市场与其他减排政策兼容性非常强。以碳税为例，带有政府强制性色彩的碳税政策标准很容易转变成效果同样却更加灵活的碳市场调节手段。其次，区域上、行业上拓展性非常强，通过市场的灵活机制可以深入到任何一个地区和角落，自下而上链接碳市场。此外，碳市场还可以发展出一系列以碳排放权为核心标志物的金融衍生品，比如碳债券、期货、期权、远期和约。发达国家积极推动全球碳市场的发展，其动机就是充分利用碳市场的三大优势，将国内政策国际化以进一步保持和增加国际地位和影响力，继续发挥国际金融统治优势，输出自己的标准，牢牢掌握碳定价权提升本国货币的国际地位，通过碳市场项目合作出口低碳技术和低碳产品，同时对发展中国家增加低碳贸易门槛。

全球碳市场的发展离不开国际气候变化谈判。气候变化谈判结果直接影响碳市场的形成和发展，主要体现在三个方面：一是气候变化协议能否达成直接影响全球统一的碳市场能不能形成；二是全球气候变化的合作协议无论是什么形式，市场都将发挥一定的作用；三是现在气候谈判中的关键议题直接涉及到碳市场发展的核心要素，如长期目标、减排手段、气候融资、可监测、可报告、可核查（MRV）以及行业减排等。

从目前全球气候谈判的进展来看，未来全球应对气候变化的合作形式不外乎三种情景。第一种情景是自上而下的严格减排模式：主要框架可能就是设定全球统一减排目标，采取市场减排机制，再加上MRV，全球各国在一个气候合作机制下共同开展减排行动。第二种情景是分行业减排合作模式：分行业设定不同的全球减排目标，同样采取市场减排机制，再加上MRV，这样能绕过国家及区域的限制，直接推动行业减排，如国际航空、航海减排谈判。第三种情景是自下而上的松散减排模式：各国自愿设定各自减排目标，加上MRV或国际磋商与分析（ICA），不再设定全球统一减排目标。可以说三种气候合作形式除了全球减排目标设定的方式与松紧程度不同外，其实现目标的手段实质上都离不开市场机制的运用。可以看出，推动全球碳市场的发展，已经成为发达国家气候变化谈判的核心利益。

2.2 气候谈判主要议题与碳市场的发展密切相关

气候谈判的长期目标议题其本质就是在政策上制造全球碳减排的市场需求。在全球范围内制造碳排放稀缺，同时又可控制弹性，从而人为推动市场机制的形成和发展。为了实现全球范围内温室气体减排，根据京都议定书的谈判和评估结果，市场手段是最灵活、最公平、最高效的方式，因此推动碳市场的建立也就顺理成章。2009年哥本哈根协定所确定的2 ℃温升目标本质上就是全球排放容量的确定，也就是确定了未来全球排放需求的稀缺性，而2011年德班平台则进一步明确了于2015年达成2020年后所有缔约方参与具有法律约束力的全球气候协议，从而为全球碳市场的发展奠定了基础。

气候谈判的资金议题则是发达国家试图通过市场机制逃避气候责任与债务的核心问题。发达国家通过清洁发展机制（CDM）、设立碳市场基金等气候融资机制手段，利用少量资源以小博大，帮助发展中国家培育其早期碳市场。长期来看，则是希望通过建立全球碳市场，为全球范围内应对气候变化提供融资和资金支持，从而逃避由发达国家给发展中国家提供新的、额外的资金支持（赔偿或赠款）的责任。一方面，发达国家通过确立碳价，将“市场”作为其主要融资渠道，减少公共资金出资义务；另一方面，这种机制的设计非常高明。气候变化的受害国，包括中国在内的发展中国家，也有可能在这种机制设定下被迫成为出资者。

气候谈判的监测、报告和核查MRV议题的核心则是为了全球碳市场设定统一的技术标准。碳市场的监测与衡量手段，简单、稳定、透明、一致、准确的温室气体监测和报告体系能够促进全球排放数据的统一和标准化，有利于碳市场的规范发展。发达国家在谈判中努力推动MRV和国际磋商与分析（ICA），一方面是旨在推动建立全球统一的MRV体系，从而促进碳市场区域链接乃至全球化，另一方面则是保持和维护发达国家在全球经济体系规则制定中的主导地位和话语权，始终保持其全球经济贸易体系中核心竞争力。

气候谈判的行业减排议题本质则是发达国家促使发展中国家共同承担减排义务，推动跨国跨区域碳减排市场机制的试金石。以欧盟航空业“碳税”为例，其利用航空业的国际特制，无视“共同区别原则”，推动单边行业减排。通过与EU-ETS连接，航空企业可向工业企业购买或出售减排指标，并且还强制他国航空企业减排及在EU-ETS平台进行交易，旨在推动EU-ETS全球化。而且欧盟还有意将范围扩大至海运、钢铁、电力等传统行业。更严重的是，欧盟通过倡导行业减排，利用市场机制规避WTO公平贸易规则，从而制造碳壁垒，推进碳关税。

3 中国发展碳市场相关重大问题的建议

2013年是中国碳市场开局的“元年”，中国国内碳交易市场建设取得了突破性进展。一方面，国家发改委正式启动了自愿减排项目的申报、审定、注册和签发等工作流程，公布了10个重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南，为建设未来全国统一碳市场打下了基础。另一方面，深圳、上海、北京、广东和天津碳交易试点先后正式启动了各自的交易市场，五个碳交易试点在考虑储备配额情况下配额总量高达8亿 t。从配额规模看，中国已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳市场。但是，中国碳市场无论是在制度设计、市场管理方面都存在诸多不足，包括总量设计不严密、配额分配方法保守且松散、与经济、能源目标不适应、信息透明度差等。此外，面临全球气候变暖的问题及国际气候谈判的压力，中国也亟需深入研究发展碳市场的相关重大问题。

3.1 碳市场目标应服务于国家应对气候变化政策和目标

中国生态环境脆弱，容易受到气候变化的不利影响，积极应对气候变化是中国的必然战略选择。党的十八大提出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，并把生态文明建设放在突出地位，并着力推进绿色、循环、低碳发展，进一步提升了应对气候变化在中国经济社会发展全局中的战略地位。国家“十二五”规划中也明确要求逐步建立碳排放交易市场，控制温室气体排放。早在2009年哥本哈根气候谈判大会前夕，中国政府就提出了我国应对气候变化的总体目标：到2020年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%-45%；非化石能源占一次能源比重达到15%；比2005年森林面积增加4 000万 hm2、蓄积量增加13亿 m3；大力发展绿色、循环与低碳经济，积极研发推广气候友好技术。

我国碳市场的建立和发展应该服务于国家应对气候变化的总体政策和具体目标。中国仍处于工业化和城镇化进程中，经济增长较快，能源消费和CO2排放总量大，并且还将继续增长，控制温室气体排放需要付出长期、艰苦的努力[2]。全国碳市场的发展应该与国家温室气体排放的不同阶段相适应。就近期碳市场的发展目标而言，既要服务于2020年前单位GDP CO2排放比2005年下降40%-45%的相对减排目标，同时也要考虑通过市场手段积极鼓励可再生能源和森林碳汇的发展。就远期碳市场发展目标而言，在排放峰值年之前适合采取相对减排或局部绝对减排交易市场，在峰值年之后适合总量目标减排交易市场。此外，推进碳市场建设是国家、地区控制温室气体排放、实现温室气体减排的手段之一，而不是目的。除了建立碳排放交易市场之外，还可以综合考虑采取推进低碳试点建设、建立低碳产品标准、征收消费侧的碳税等多种手段。从国家应对气候变化总体政策来看，控制温室气体排放仅仅是国家应对气候变化的一个方面，还存在开展国际合作、提高适应能力等方面。因此，碳市场建设应紧紧把握服务于国家应对气候变化总体政策和目标这一核心，并与国家不同阶段的温室气体减排目标相适应。

3.2 碳市场发展应以实体经济为主体并服务其转型升级

碳市场作为一个基于市场的虚拟环境权益交易机制，其市场链既涉及生产实体部门、也广泛涉及中介、法律、交易、投资、金融等虚拟经济部门。发展碳市场的主要目的是采用灵活市场手段引导实体经济实现成本有效（cost-effective）的减排。从产业结构的角度来看，即便发达国家第二产业的比例仅为20%，发达国家碳减排的实体主要来自第二产业[3]。而我国三产结构中第二产业占比例始终保持在47.5%左右，其中高能耗和重化工比重占到69%，也是我国近年来温室气体排放总量和增量快速增长的主要原因[4]。因此我国碳市场的发展更应该始终坚持以实体经济部门减排为主体，同时在排放权交易的收益分配机制上要确保实体部门减排获得主要的收益。

我国目前还处于工业化快速发展阶段，温室气体排放总量还将在一定时期内处于增长过程中。促进实体经济减排归根到底是为了促进我国产业经济的结构优化调整与转型升级。就传统产业而言，首先必须考虑利用排放配额分配机制促进落后产能过剩企业的关、停、并、转。其次就是排放权的分配与交易要进一步促进企业低碳技术改造、工艺改进和产品创新，提高能源效率、资源效率和经济效益，增强企业低碳竞争能力。第三就是要平衡考虑传统产业与新兴产业的存量排放与增量排放的配额分配，对传统产业而言，应适当缩紧存量排放配额分配，对新兴产业而言则应考虑适当放宽增量排放配额，从而促进我国产业结构的优化与调整。

3.3 全国碳市场的发展应考虑区域不平衡原则

目前，全国碳交易市场的建立正处于局部市场的启动阶段。从试点的进展情况看，五市两省的试点工作基本是从自身的需求和实际出发考虑，局部设计，方案设计存在差距。因此从试点向全国统一碳市场的建立和发展应该重点考虑区域不平衡问题，其顶层设计总体上应结合国家主体功能区划，结合生态补偿机制，逐步推进。同时排放配额设定应该充分考虑与各地方的不同发展阶段相适应，考虑因素包括人口规模、发展水平、产业结构、减排目标、环境监管能力等。在实施步骤上应该循序渐进、试点先行。可以结合国家产业结构调整政策与目标，优先选择需要淘汰或限制落后过剩产能的行业，如钢铁、水泥，开展全国性的行业配额强制减排碳交易试点。

不同地区如北上广大型城市、东部沿海地区、中西部较不发达地区之间，由于经济发展程度、工业结构、社会环境等存在很大差距，需要制定不同的减排目标政策，因此对应的减排手段也不尽相同。切勿单纯为了建立碳市场而盲目“铺摊子”，甚至凭空设立一些所谓的碳交易机构来代表碳市场。“遍地开花”的碳交易所绝大多数只是地方政府的一厢情愿，缺乏相应的规范政策体系设计和形成实质的买卖需求。例如，山东省单县碳交易所在2010年成立，成立时号称“世界第五家、中国第一家”，但不到一年时间，这个交易所就大门紧闭，彻底淡出人们视线[5]。这种行为不仅无法满足应对气候变化需求，更造成社会、经济资源的巨大浪费，必须引以为戒。各级政府在制定减排政策和采取减排手段时要明确，建立碳市场是否为当前最优的政策选择，是否有利于自身具体减排目标的实现，避免出现建立碳市场后结果却“有市无价、有市无交易”的情况出现。

3.4 碳市场的国际链接应与中国金融体系的对外开放进程结合

尽管我国碳市场试点才刚刚起步，有些专家就已经开始研究中国与欧盟、澳大利亚区域国际碳市场如何链接等技术问题了[6]。中国未来碳市场的国际链接政治上首先要考虑发展中国家和发达国家的身份识别，技术上则要首先考虑本国碳金融的发展。碳金融的发展取决于国家金融体系的发展程度。我国碳市场发展起步较晚，市场规模较小。除了存在金融体系本身的问题外，还面临创新性不足、金融机构参与积极性差、监管体系和信用机制不健全等一系列问题[7]。发展国内碳金融可以考虑从以下几方面进行推动：①完善法律框架并提供政策支持，为碳金融市场的发展提供法律依据和相关扶持；②建设碳交易平台并不断完善交易制度，有效整合资源和信息；③完善监管机制、加强监管工作，并且强化风险控制；④创新投融资方式和金融工具，其中包括开发碳期货、碳期权、碳交易保险等衍生工具，并设立基金增强市场流动等[8]。

我国碳市场国际链接的发展进程应和我国金融体系对外开放进程相适应。一方面，不能早于金融体系对外开放进程，应防范与现有国际金融体系的过度结合。国际碳金融市场规模日益壮大，这得益于其规模化的交易场所、广泛的金融参与主体、多样的金融产品、以及有效的法律和市场监管[9]。中国金融体系起步较晚，存在监管力度不足、风险防控与管理能力缺乏等问题。如果中国碳市场国际化进程早于金融体系对外开放进程，不仅无法促进金融体系的国际化，其自身发展也将面临多种金融问题的威胁，包括导致碳市场沦为投机商的赚钱工具等。另一方面，随着碳交易市场规模的不断扩大，碳市场金融化也将是大势所趋，碳交易的结算货币问题也将日益突显。目前美元、欧元仍是碳交易的主要计价结算货币，在考虑我国碳市场与国际碳市场开发链接时，应积极研究使用人民币作为碳交易的计价结算货币，争取人民币在国际碳排放交易中发挥更大的作用，以推进人民币的国际化进程。

4 总 结

全球气候变化问题及国际气候谈判其背后动因有其复杂性，由此衍生出多种多样的国家及区域碳市场，虽然各碳市场发展不均衡且缺乏统一标准，但全球化和金融化趋势已日趋显著。作为应对气候变化的重要手段之一，碳市场发展在全球范围内得到广泛重视，并且成为国际气候谈判的一项重要议题和发达国家的核心利益。从我国角度来看，发展碳市场不仅是应对气候变化促进转型升级的一项重要手段，也是我国在国际利益博弈中增强主动性，提升国际竞争力的必要选择。为建立更符合我国国情的碳市场，在前述思考分析的基础上，本文提出以下建议：

首先，应紧密围绕发展碳市场的政策目标，系统性、动态性和阶段性地推进机制设计与试点工作。按照先自愿市场后强制市场、先现货市场再金融市场的原则，在不同阶段围绕不同的排放情况、能力建设水平，设计和实施不同的碳市场发展路径。不宜过早启动全国性的配额市场建设，个别发达地区可先行尝试局部强制配额交易试点。全国性的强制配额市场可优先选择淘汰落后过剩产能的行业进行交易试点。

其次，要循序渐进，从全方位能力建设入手。应主要考虑提高和完善碳交易管理制定、标准规则和环境监管能力，加强温室气体排放统计、核算核查基础能力建设，构建具有公信力的温室气体排放市场机制。

最后，应以碳市场和碳金融发展建设为契机，提高我国在国际金融体系的话语权和人民币的国际化地位，确保在国家金融体系稳步对外开放基础上，合理推进碳市场的国际链接。

致谢：感谢北京中创碳投教育咨询有限公司翟云鹏、张斌亮在本文素材收集、资料整理中的贡献！

（编辑：刘照胜）

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Abstract Global carbon market has developed rapidly with two significant trends of globalization and financialization. Deriving economic interest is nations drivingforce behind the international climate negotiation and carbon market. According to profound analysis relations between carbon market and key subjects of the climate negotiation， the paper reveals that promoting the development of global carbon market is one of core interests of developed nations. Based on background of international carbon market development and domestic carbon market pilots， four suggestions on key issues of Chinas carbon market are provided. The first is that goal of China carbon market should be in line with and contribute to the national objectives and policies addressing climate change. The second is that Chinese carbon market should mainly focus on emission reduction of productionsectors， and contribute to their upgradation and transformation. The third is that development of nationwide carbon market in China should consider a principle of unbalanced regional development first. The fourth is that linking China carbon market to international market should keep steps in line with international openingup of Chinas financing system.

Key words climate negotiations； international carbon market； China carbon market； key issues