“9·11”后美国的反恐举措及对中国的启示

陶莎莎　楚树龙

2001年9月11日，美国发生了造成近三千人死亡的震惊世界的“9·11”恐怖袭击，随后，美国立刻开始采取了全面的、系统的、综合的、持续的反恐战略，实施各种切实的反恐措施，全力避免恐怖事件再次发生，维护美国的安全。13年来，美国的反恐战略取得了成就，作为一个相对开放、几乎人人持有枪支的大国，“9·11”以来的十几年，美国没有出现过一次造成超过十人死亡的重大恐怖事件，美国人民生命财产的安全得到了有效保障。美国“9·11”以来十几年的反恐战略及实际有效措施值得中国重视和借鉴。

美国的反恐战略和重要举措

十几年来，美国反恐战略重点突出，意志坚定，措施严密，投入巨大，执行有力，取得了较为突出的效果。

一、建立健全反恐安全相关法律

“9·11”后，为了从法律上规范维护国家安全、防范和打击恐怖活动的措施，根据美国政府提议，美国国会在一个月之后的2001年10月26日迅速通过《爱国者法》，为反恐、维护美国安全制定了较为全面的法律，为政府和全社会反恐、维护国家安全各种措施的实施提供了法律依据。该法案赋予政府有关部门在国内反恐、维护国家安全方面广泛的权力，规定美国政府、私人机构和民众在反恐和维护安全方面的责任义务，授权对在美国的外国人和公民的相关通讯活动进行大规模的了解、跟踪和窃听，查看民众电话、上网记录、私人信件和电子邮件，查看国内图书馆读者借书和书店、网店个人购书记录，秘密搜查嫌疑住处等。[1]《爱国者法》对美国个人、企业私人生活、活动和隐私方面的介入是全面的、大规模的、空前的，这在一个传统上强调个人权利、隐私的国家和社会是第一次。但为了反恐、维护国家和个人的安全，美国绝大多数民众支持、认可了《爱国者法》。

二、组建“国土安全部”负责反恐和维护国家安全

“9·11”发生后，美国政府、国会和社会各界痛感美国安全部门众多，各行其是，相互缺乏协调和配合，反恐和安全工作存在漏洞，迫切需要整合众多的政府安全机构，统一和集中领导反恐和安全工作。2002年国会通过辩论，通过了政府提出的建议，成立“国土安全部”，合并美国海关、边境和口岸管理、机场安全、联邦调查局等十几个政府已有机构，统一领导实施美国的各种反恐措施，维护美国本土安全。国土安全部也即成为美国联邦政府第15个政府部门，也是除国防部外美国政府雇用人员最多的政府部门。

三、组建“国家情报总署”、设立“国家情报总监”，协调全部情报机构，全力开展针对恐怖主义的情报和信息工作

“9·11”恶性恐怖事件发生后，美国深感情报工作在反恐和维护国家安全的极端重要性，开始强化情报组织和情报工作。举措之一是在中央情报局等已有情报机构的基础上，于2005年成立领导和协调全国所有情报机构的“国家情报总署”，设立“国家情报总监”内阁职务，统一领导和协调中央情报局、国家安全局、国防情报局等16个美国所有情报机构。美国情报部门年度预算为500多亿美元，超过美国每年外交开支。

十几年来，美国开展了全面的、系统的、几乎是无孔不入的国内外情报信息工作，以了解、掌握威胁美国安全的各种动向，防止和制止恐怖、暴力活动的发生。其间，美国情报部门无所不用其极，利用各种技术、能力和途径，合法及非法地在国内外全面、大面积地收集和跟踪可疑信息、人员和活动；从美国媒体不断透露出来的各种电话、网络、信件窃听窃看、维基解密、斯诺登事件等揭露出来的美国安全部门对国内外大面积的窃听，包括对盟国领导人的私人手机通讯等的窃听。这些做法无疑超越了法律授权，引起美国国内外的很多抗议和反对。但美国政府多次声称，正是这些严密、大面积的情报信息收集和跟踪工作，使美国了解和防止了众多对美国的攻击行动。

四、采取广泛的安全防范措施

“9·11”后到过美国的人都知道，美国为了反恐和安全采取了前所未有的全面、仔细、有些甚至是“过分”的措施，以保障安全。1、要求申请美国签证和入境的外国人留有指纹；2、访问美国的人报告、登记住址；3、机场等入境口岸实行脱鞋、脱腰带、甚至搜身的全面安检；4、进入政府办公地点等重要场所也实行安全检查，各公司、私人机构办公楼都配有保安，进入都需要检查，甚至安检；5、所有美国政府及主要公共场所四周建有障碍物，防止恐怖分子车辆冲击；6、机场、车站、城市主要街道等公共场所保持持续的荷枪实弹的警察巡逻。美国这些历史上前所未有的防范措施虽然引起很多国内外的反对和抱怨，也确实给民众的生活、旅行造成一些不便，但它们对反恐和维护安全起到了日常性的保障作用。

五、美国反恐防暴举措中的问题

“9·11”以来的美国反恐防暴战略和举措取得了成功，防止了新的较大规模恐怖袭击的发生，但美国防恐防暴方面仍存在较大的漏洞和明显的不足。1、枪支管制没有重大进展，枪支使用导致的伤亡事件时有发生，给人民生命财产造成极大的损失。如康涅狄格州小学枪击事件、弗吉尼亚理工大学枪击事件等。近些年来美国出现的枪支暴力事件多为精神出现严重问题的人所为，如若恐怖组织和恐怖分子使用枪支从事恐怖袭击，可能造成更大的伤亡。2、美国机场、火车站各种设施防范严密，但地铁站、商场等人员众多的地方几乎没有任何安检措施，如果恐怖和暴力分子试图在人流密集的地铁、商场等地制造恐怖暴力活动则是较为容易的。3、美国中小学和大学学生众多的场所如教室等并没有多少安保人员，发生像俄罗斯那样恐怖分子劫持学生及造成严重伤害事件的可能漏洞很大。4、美国在国内外“反恐战争”的扩大化，很多举措超越国内法，违反国际法，遭到国内外普遍反对，如以反恐和防止大规模杀伤性武器扩散的名义发动伊拉克战争、关塔那摩海军基地虐待犯人行为、在国外非法设立监狱、对国内外包括外国领导人的非法窃听等。

美国反恐、安全战略

和举措对中国的启示

自2008年拉萨“3·14”事件和2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件以来，中国已经进入恐怖和暴力活动的高发期。随着美军2011年撤出伊拉克、美国/北约2014年开始从阿富汗撤军，塔利班、基地组织等各种国际恐怖、暴力组织呈明显的恢复之势，恐怖暴力活动呈现从阿富汗、巴基斯坦向中亚、中东、北非等世界各地扩散的趋势。因此，现在和今后相当长一个时期内，中国将面临严重的反恐和安全形势。因此，我们需要借鉴国内外反恐、反暴力的做法，吸取国内外经验教训，全力强化中国的反恐和安全工作，维护国家和人民生命财产的安全。

一、设立中国的反恐法，建立全国性反恐防暴体系和机制

可视中国现在和今后一个时期反恐的需要来确定统一的反恐反暴力法律。美国有不同的制度和体系，在美国，政府的行动一定要有法律的依据。中国虽然有各种维护安全的法律，但也应更有针对性地适时通过反恐反暴力反极端势力犯罪的相关新法律。从近年来中国恐怖暴力事件的教训和今后反恐防暴的工作来看，中国目前需要制定一部全面、严格、细致的反恐防暴反极端势力法，以从法律的角度界定各种恐怖、暴力、极端罪行，严格要求公私单位实施严格的反恐防暴措施，如以法律条款的形式规定，人员较多的建筑物内和公共场所必须设立足够数量的保安配置和值班制度。

二、较大规模地增加反恐防暴投入，增强人力、物力和财力的保证，加强国家和社会反恐防暴能力建设

恐怖暴力活动给人民生命财产造成严重的损害，给国家安全和社会政治稳定带来严重的威胁，是我们国家安全和人民生命财产、社会稳定最主要和紧迫的威胁。这一威胁将长期存在。因此，必须把反恐防暴作为当前和今后长时期内国家安全和社会稳定最主要的工作和国家安全战略的重要内容。

中国过去长期是一个相对和平、安定的国家，恐怖暴力活动不多，因此全国应对恐怖暴力活动的意识不强、警惕性不高、力量不足、防范应对体制措施不够得力。针对这种情况，我们必须在较短的时间内改变这一不利局面。

第一，较大规模地增加反恐防暴投入。政府财政要增加安全投资，制定法律，要求私营部门和单位增加相关人力、物力和财力投入。

第二，较大规模增加警力。在国际国内恐怖暴力活动已成为世界长期严重威胁的情况下，较大规模地增加警力不但是必要的，在当前的国内安全形势下，也是会得到人民群众支持的。在恐怖暴力活动多发的边疆少数民族地区，应在村一级开始设立常设专业反恐防暴力量，如包含两个班的建制和武力配备。

第三，除增加某些公共开支外，补贴、支持措施不仅到部门、机构和单位层次，还要到人。对工作在一线的反恐防暴人员应增加福利待遇，鼓励、支持他们为维护国家安全和社会稳定、保护人民生命财产尽职尽责。

三、科学、严密部署警力，重在防范、威慑恐怖暴力活动，建立健全全国、全民反恐防暴体系

国内外已有的经验教训表明，一旦恐怖暴力事件出现，无论多么快速有力地制止都可能给人民生命财产造成难以挽回的损失。反恐防暴的重点在于预防，使恐怖暴力分子难以找到缝隙制造恐怖暴力事件。

因此，在当前形势下，中国必须较快地采取有效举措，建立全国性的全面、有效、有力、严密的反恐防暴网络和机制。

第一，科学、严密部署警力。首先应在机场、火车站、地铁、大型商场、主要街道等人口密集的场所，特别是在白天人员较多的时候视情况每站、每个入口部署相应警力，防止恐怖暴力事件发生；要求落实幼儿园、小学、中学、大学在入口处、教室楼等人员集中的场所配备相应数量的保安人员，在大门口、楼口、教室等易于触及的地方安装报警装置，一旦发现恐怖暴力分子立刻向整个单位报警，组织大家避险，报警装置应与当地公安部门建立直接联系。同时在这些场所设立障碍物，防止恐怖、暴力分子使用车辆冲击民众。

其次要在各村、街道以上地方建立或加强公安等安全力量。在主要地区、场所、街道设立或加强24小时机动和固定相结合的巡警制度，防止和及时制止恐怖暴力活动。在这方面要坚持长期作战，不能像搞运动似的一阵风。同时，这些反恐防暴人员应配备足够警械装置和具备足够能力。各地、各场所部署的警力应时刻保持高度戒备状态，严防恐怖分子夺取枪支弹药；其他保安人员也应装备具有抵抗力和反击能力的警械装备。

第二，加强交通要道检查，控制恐怖、暴力分子的流动。在新疆等容易出现恐怖暴力事件的地区大规模增加警力，在乡镇之间、城乡之间、城市之间、省区之间的公路、铁路、航空、水路等所有交通要道设立24小时检查站制度，严格检查所有进出车辆和人员；密切关注、跟踪可疑人员的旅行和活动信息。

第三，依法严格控制管理枪支弹药等武器和冷兵器。依法严禁民众持有枪支弹药、管制刀具，以及易燃易爆物品，并定期检查和收缴，尤其在重点地区严密排查；对非法持有的一经查出依法从严处理。

第四，全力加强情报、信息工作。少数民族地区的公安、安全等部门的干警、安全保卫人员应学习、掌握所在地区的民族语言。缺乏对当地民众语言的了解就不可能真正掌握当地恐怖、暴力组织、人员及活动的动向，也不可能同当地少数民族群众交心、交流，真正融洽地相处。公安、安全部门应采取各种办法和手段接触恐怖暴力组织和团伙，获取第一手信息，掌握动向，制敌于先。

四、教育、培育公民个人防范意识、知识和能力

无论采取多少有效措施，都无法做到万无一失，完全杜绝恐怖、暴力事件的出现。因此，要在小学、中学、大学和社会各单位进行反恐、防暴安全教育，使每个公民具备必要的安全常识和一定的维护自身安全、同恐怖暴力分子进行斗争的能力。在恐怖暴力事件发生时采取各种可能的措施，把恐怖、暴力、极端活动造成的损失，特别是人民生命损失减少到最低限度。

五、标本兼治，消除恐怖暴力极端势力生存的土壤和条件

要取得反恐、防暴、反极端势力斗争的胜利，必须标本兼治，既要有效应对恐怖、暴力、极端活动，又要努力铲除其滋生的土壤和条件。一个国家和社会不可能完全杜绝恐怖、暴力、极端活动的产生，但应做到使恐怖、暴力、极端势力得不到民众的认可和支持，而是遭到各民族民众的唾弃和反对。因此，要在舆论和宣传上做好工作，在新疆、西藏等少数民族地区和全国打一场长期性的反恐、反暴力和反极端势力的人民战争，造成这三种势力成为过街老鼠，人人喊打的局面。最近在新疆和田地区出现的数万民众自发参与搜捕恐怖暴力犯罪分子的可喜现象应是我们努力的方向。

第一，通过报纸、电视、广播、网络和在公共场所展示文字、图片等形式，揭露恐怖、暴力、极端活动残忍伤害各族群众的罪行，使各族群众仇视、痛恨这三种势力及其犯罪活动，使三种势力在社会处于完全孤立的境地。

第二，通过政府和宗教界大张旗鼓地宣传主流宗教教义，揭露、批判极端宗教思想和主张。把国内宗教极端思想与塔利班、基地组织和国外各种极端势力联系起来，使社会各界看清宗教极端势力的反人类、反人性的本质。

第三，在恐怖、暴力、极端势力活跃的地区，要严格控制伪宗教组织和网络。坚决取缔极端宗教组织，坚决制止其非法活动。在这些地区，在一定时期内应该对网络进行一定限制和严格审查与监控，防止宗教极端思想和主张在网络上传播。

第四，在边疆少数民族地区，要加大政策倾斜力度，使广大各族民众安居乐业，热爱祖国，拥护党和国家大政方针，反对恐怖、暴力和极端思想及活动。应当承认，在市场经济条件下，一些地区和一些民众在一定时期处于较为不利的地位，生产和生活可能较长时期处于困难状态。对此，不能仅仅依靠市场这只看不见的手，更不能听之任之，视而不见，必须充分发挥政府这只看得见的手的作用。过去我们在较为困难的条件下都能实行对边疆少数民族地区的倾斜政策，现在和未来更应加大对边疆少数民族地区的政策倾斜和支持力度。要大规模地在民生方面加大财政投入，在教育、就业、医疗、养老等方面加大对边疆少数民族地区的支持和保障力度，使广大边疆少数民族地区的民众由衷地拥护、热爱党、政府和国家，痛恨破坏社会和谐、稳定和发展的恐怖、暴力和极端活动。这样就使恐怖、暴力、极端活动陷入各族民众人民战争的汪洋大海之中。

因此，在边疆少数民族地区，应首先抓民生、抓就业、抓社会福利保障，其次才是抓项目、抓投资、抓经济发展。民生重于经济发展，重于投资建设项目。不管规模多么宏大的投资和建设项目，如不能直接、显著地提升边疆少数民族地区各族群众生活水平和社会福利保障，都无助于地区的和平稳定以及长期的发展。

第五，边疆少数民族地区的各级领导和干部要真正深入各族群众，深入基层，与各族群众交心、交朋友。中央应明确要求边疆少数民族地区公务人员都要学习、掌握当地少数民族的语言，坚持双语教学和工作；各级领导和干部还应学习、了解当地的各种宗教，尊重、保障正当合法的宗教及活动，同教友交朋友，同合法的宗教融合和谐。要学习、尊重少数民族的语言文化和风俗习惯，使各族群众感到自己的语言文化和权益、尊严得到尊重和保障，从内心拥护、赞成、支持国家和政府，反对反国家、反社会的暴恐事件和“三种势力”。边疆少数民族地区的最终稳定发展也必须依赖于这些地区的民主、法制建设来保障。

近几十年来，很多国家和地区都经历了较长时期的暴恐活动猖獗、反恐反暴力斗争艰巨的时期，如英国、美国、俄罗斯、中东等。对此，中国要有相应的认识，要有坚持长期斗争并应对错综复杂局面的准备。

世界反恐、反暴力的长期斗争实践也证明：恐怖、暴力活动是反人类、反道德、反世界的罪恶行径，遭到全世界人民的坚决反对，是注定要失败的。同时，各国、各地区的反恐、反暴力斗争都是长期的，艰巨复杂的，需要做长期、全面、持续、仔细、严密的工作和努力。中国人民在中国共产党和政府的领导下，采取坚定有力的行动和部署，不断吸取国内外已有的反恐、反暴力斗争的经验教训，一定能取得反恐、反暴力斗争的胜利。

（第一作者系清华大学公共管理学院

国际战略与发展研究所博士后；

第二作者系清华大学公共管理学院

国际战略与发展研究所所长，教授）

（责任编辑：徐海娜）

[1] http：//www.usapatriotact.com/2001-10-26