政府职能视角下的公共数字文化服务体系建设*——以浙江为例

何义珠

政府职能视角下的公共数字文化服务体系建设*
——以浙江为例

何义珠

论文结合国内公共文化服务和公共数字文化服务的主要情况，对我国公共数字文化服务的主要模式进行了梳理，对公共数字文化服务体系的建设提出了对策：一是构筑多元主体共生治理制度框架；二是构建多层次的公共文化人才体系；三是建立有效的公民参与机制。

公共数字文化服务政府行为优化多元治理文化志愿服务公民参与机制

在我国，公共文化服务体系是公共服务型政府建设的有机组成部分，近几年，公共文化服务体系建设逐渐被纳入中央的政策议程，但从国内对公共服务型政府的诸多论述来看，公共文化服务并没有像经济等领域的公共服务一样受特别重视和关注，往往只是被当作一个“剩余范畴”来对待[1]，在探讨政府公共服务职能转变时，也很少涉及公共文化服务问题。但是公共文化服务中有很多是纯公共物品，比如美术馆、公共图书馆、文化馆提供的公共文化服务，同时它也包含有准公共物品，通过市场的“付费”行为使它具有消费的竞争性和受益的排它性，网吧服务就属于此类[2]。再从公民权利的角度看，公民文化权利的实现是政府责任的构成之一，同时政府拥有一系列其他非政府组织或盈利机构所不具备的执行能力和政策手段。因此，在现有的公共文化保障制度的框架下，只有强化政府在公共文化建设中的责任，逐步探索建立并完善公共文化服务的人力、物力、财政支持制度，才能从根本上保障基层人口对公共数字文化服务的可及性。

1 我国公共文化服务和公共数字文化服务的现状

自“公共文化服务体系建设”在党的十六届五中全会提出开始，加上各项与公共文化服务相关的中央政策议程的推动，我国的城乡公共文化服务“二元结构”逐渐融合，覆盖城乡的公共文化服务体系框架基本建立。在数字化、信息化的时代背景下，信息技术、数字技术、网络技术等现代科学技术和传播手段普遍应用于公共文化服务体系建设，由此出现了公共数字文化服务的概念和实践[3]。

1.1 公共文化服务现状

近几十年来，我国公共文化服务体系虽然取得了很大的成绩，已基本建立了覆盖城乡的公共文化体系框架，初步解决了广大群众基本文化权益保障的问题，但依然存在不少亟待解决的问题。首先，公共财政对公共文化事业投入不足。1978年以来，我国的文化事业费占国家财政总支出的比重一直在0.4%的水平徘徊,“六五”以来，国家在公共文化设施上的投入比重就一直呈下降趋势[4]。“十一五”期间，全国文化事业费1220.40亿元，同比“十五”期间增长145.98%，但是与其他社会事业相比，文化事业费增长速度明显偏低。

其次，基层（特别是农村）公共文化服务功能比较薄弱。目前，乡镇综合文化站在大部分省份实现了全覆盖，但是农村的人均文化事业费与城市相比，还存在很大的差距。截止到2012年底，服务农民的农家书屋工程，累计投入各类资金180多亿元，建成农家书屋60多万家[5]，已经覆盖全国所有具备条件的行政村，但实际效果并没有达到预期，存在文化资源利用率不高、长效机制短缺等问题。

第三，公共文化服务呈现地域间、城乡间和阶层间不均衡发展趋势。从地域看，东部沿海发达地区的公共文化服务和中西部地区相比，无论是在覆盖面还是服务的有效性方面都更胜一筹。2010年，浙江省乡镇综合文化服务站基本实现全面覆盖，但在我国中西部地区，西藏乡镇综合文化站仅占全区乡镇的22%，还存在很大的缺口[6]；从城乡格局来看，城市明显比农村更有优势，农村和基层乡镇由于公共文化服务供需错位的结构性困境，公共文化服务普遍不足。从阶层来看，低收入阶层和文化素质相对较低阶层的工人、农民、个体劳动者，他们中的大部分并没有获取公共文化服务的场所和设施。而文化素质较高的阶层多生活在大中城市，不乏公共文化服务场所和设施，再加上他们自身具备一定的信息获取能力，可以享受到的公共文化服务内容更全，形式更多样。

1.2 公共数字文化服务现状

随着网络技术的发展，公共文化服务建设的新型文化空间——公共数字文化服务体系开始出现并发展。就目前来看，我们公共数字文化服务主要由全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室等构成。现在我国公共数字文化服务体系已经具备了一定的规模，初步实现了面向基层读者的数字文化服务保障。

截至2013年，文化信息资源共享工程已建成1个国家中心，33个省级分中心，2843个市县支中心，29 555个乡镇（街道）基层服务点，60.2万个行政村（社区）基层服务点，部分省（区、市）村级覆盖范围已延伸到自然村。同时，公共电子阅览室也建成42 654个，其中乡镇27 706个，街道2282个，社区12 666个，为未成年人、老年人、农村进城务工人员等特殊群体提供了便捷的数字文化服务[7]。为了满足基层用户对公共数字文化服务的需求，农家书屋也在探索数字化转型，2013年就建成各类数字农家书屋1.75万个，其中卫星数字农家书屋超过1.5万个[8]。

2 公共数字文化服务模式分析

2.1 政府型模式

公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，政府必须要发挥主导作用，以保障和实现城乡居民的基本文化权力。因此，我国公共数字文化服务体系的各类模式中，政府型居主导地位，像国家公共文化服务体系示范区（项目）建设、全国文化信息资源共享工程、智慧城市建设中的智慧文化服务等。本文仅以国家公共文化服务体系示范区(项目）为例对政府型模式进行分析。

2011年由文化部、财政部共同开展的国家公共文化服务体系示范区（项目）的创建，旨在在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化服务体系示范区，这为我国公共数字文化服务体系带来了新的机遇。一是通过示范区的建设，中央和地方政府的资金投入为公共数字文化服务提供了保障。我国首批中央财政示范区创建补助资金有3.05亿元，若加上31个示范区创建城市财政资金投入就已超过100亿元，推动了公共文化设施建设大幅度提速，集中解决了长期以来制约公共文化事业发展的一些突出矛盾和问题[9]。二是资源的共建共享机制将日益完善，公共数字文化服务体系可实现资源、技术和人才等方面的共建共享。三是强化了基层公共数字文化服务的功能。全国首批“创建国家公共文化服务体系示范区”之一的浙江省宁波市鄞州区，经过建设和发展已经基本形成了覆盖城乡的数字文化服务体系，基层群众可以通过多种方式使用文化信息资源及享受数字图书馆、数字文化馆、数字博物馆、数字美术馆等的资源服务等。

2.2 公益型模式

公益型模式提供的自然是公益性的数字文化，而公益性的数字文化理应是由政府主导提供的，以满足普通大众的基本数字文化需求为目标。公益性的文化传播平台，我国主要有公益数字图书馆，像浙江省内由政府作为主要投资主体建设的丽水市网络图书馆、宁波市数字图书馆、浙江省网络图书馆等。公益数字博物馆，比如金銮博物馆，以及数字图书馆推广工程、全国文化信息资源共享工程等。

世界最大的公益数字图书馆——全球数字图书馆（http：//www.ulib.org），其中国分站CA D AL（http: //www.cadal.zju.edu.cn）早在2007年底就完成了107万册图书的数字化。由于CA D AL提供的数字资源倾向于学术领域，主要针对高端信息用户，对普通用户的可及性不够。有一些区域性的公益数字图书馆，主要数字资源由采购和自建构成，力求满足一定区域或针对一定用户群的文化信息需求，像丽水市网络图书馆。丽水市网络图书馆由丽水市人民政府主办，丽水学院图书馆、丽水市图书馆、教育局以及中国电信公司丽水分公司等单位共建，电子资源实现了全市免费共享。同时，建设单位利用这个平台的资金、设备和人才资源，开发了一系列丽水特色的涉农和科技数据库：丽水市农业专家知识系统、微电机行业专利数据库、竹产业知识库和带锯床和特色机械装备知识库等。

3 公共数字文化服务体系建设与政府行为优化

3.1 构筑多元主体共生治理的制度框架

当前我国公共文化供给中的“一元”主体格局，存在权力寻租，公共部门垄断等现象，导致了公共文化服务的效率低下，再加上政府公共文化服务供给能力的有限性限制并降低了公众的信息满足度，第三部门、私营组织及个人的介入成为必然趋势。虽然探索公共文化服务的市场化和社会化道路，发挥市场机制配置资源的优势，不失为一条可行路径。但还要有大量非营利民间组织介入到公共文化服务领域，才能弥补公共服务领域的“市场失灵”和政府服务的低效。因此，今年我国国务院也开始着手研究推进政府向社会力量购买公共服务。换言之，具有公益性的公共文化服务，要形成政府、企业和第三方力量“共同治理”的结构，才能优化政府与社会资源，提高公共文化服务的效率和水平。

综合国内外的经验，构筑我国公共文化服务的多元主体共生治理的框架，可采用以下几种方式的组合模式：一是政府型供给，又称权威型供给。政府是公共文化服务供给的主体，理应承担政策的制定、资金的供应和生产安排等角色责任[10]。二是商业型供给。由政府以委托生产、合同外包和特许经营等方式，让营利组织参与公共文化服务，交由市场决定商业性文化的原则向社会提供产品或服务，政府对其进行监管。三是志愿型供给。以志愿与非营利组织或私人部门为主体的志愿型供给模式，是公共文化服务体系中的一支重要力量。关于这一点，可以借鉴北美、西欧及日本在政府主动寻求社会对公益性文化支持方面的成功经验，让社会第三方力量来分摊一部分公共文化服务，提高公共文化服务的普及性、覆盖率，以及有效性。像浙江省出台的《浙江省建设文化大省纲要（2001—2020）》，鼓励社会力量捐赠公益性文化事业，取得了良好的社会效益。

3.2构筑多层次的公共文化人才体系

目前我国公共文化人才存在诸多问题，比如人才总量严重不足、结构失衡、人才流动体制不畅、人才发展机制不够完善等。但人才是公共数字文化服务的基本保障，因此构筑多层次的公共文化人才体系是适应数字化时代文化服务新形势和任务的需要。推进人才工作立法，建立和完善公共文化人才的培育机制，形成开放性、层级间自由流动的公共文化人才体系，探索政府主导的文化志愿服务的模式不失为一条可行的路径。

构筑多层次的公共文化人才体系要有法规和政策的支持，但我国的人才工作立法比较滞后。现阶段，要深入研究文化人才发展环境和公共数字文化服务体系建设的现实需要，在借鉴其他国家经验的基础上，尽快出台和完善文化人才培育、引进和使用的相关法律法规和政策措施。有了政策的支持，再根据文化人才培养模式的特有性，对不同专业人才实行不同的培养方式，构筑适合我国的多层次的公共文化人才体系，以更好地满足不同阶层公共文化服务的需要。如对一些需要口手相传的像畲族民歌、民俗文化的传承与传播人才，可以采取现代“学徒制”培养方式；而对文博图书专业人才则应该采取以专项研究为平台的培养方式[11]，比如丽水市借助丽水市网络图书馆建设项目，以集聚全市主要文化单位和部门文博图书专业人才的方式，不仅完成了全国第一个面向全市免费开放的公益性数字图书馆的建设，同时还挖掘和培养了一大批有能力、专业技术强的青年文化人才，很大程度上提高了丽水辖区内公共文化服务的满足度。

一个多层次的能高效运行的公共文化人才体系，不仅要形成层次合理的人才结构，还要有一支专门从事社会文化公益事业的群众性队伍。区、县文化馆和社区文化中心，特别是乡镇和农村基层文化设施内要推广建立公益文化志愿队伍，以志愿者的文艺专长和艺术才华，为社会和大众提供无偿的文化服务。据不完全统计，目前我国已组建文化志愿服务团队2000多支，登记在册的文化志愿者人数突破30万，已成为我国公共文化服务体系建设的重要补充力量[12]。由于我国的文化志愿服务历时不长，随着社会需求的日益增长，对文化志愿组织的运行提出了更高的要求。从国家层面来看，政府要为社会公益文化志愿服务群体提供法规和政策支持，建立与国际和国内接轨的运行机制和管理制度，为公益文化志愿组织的产生与发展创造政策和制度环境。另外构建和完善公益文化志愿者的教育、培训制度和激励机制也至关重要。比如通过规范化、专业化的教育培训，提高公益文化志愿者应对群众具体文化需求的能力，提供有生命力和可持续的文化志愿服务。以多样型的精神激励和物质激励结合的方式和社会回报制度，推动文化志愿组织的可持续发展。

3.3 建立有效的公民参与机制

提高公民的广泛参与是保证公共选择最优化的重要因素，而让公民参与到公共文化服务体系的建设中，是实现公民文化权力的需要，也是政府公共管理职能之所在。较之以前，我国公民在参与公共文化活动的广度和深度上都有所发展，特别是在上海、北京、浙江省和广东省等发达地区的主要区域，公民参与文化活动的场所、文化服务数量增多，文化服务形式日益多元化。但在我国的广大基层（特别是农村地区），由于经济制约及民主和人权等观念障碍，文化领域的公民参与在实践中还存在很多问题。正是我国文化领域公民参与机制的不完善，没能为文化决策带来更多有效信息，导致了公众文化需求偏好与政府公共管理部门提供的文化产品对接不上的问题。

综合国内外文化领域公民参与的方式和成效，结合我国公民参与现状和实际，在文化领域构建有效的公民参与机制可以从以下几方面着手：首先，营造具备社会普遍参与的政治文化，培养参与主体的文化参与意愿和能力。像北京、上海、广东省和浙江省的主要地区出台了大量相关的政策法规支持公民参与，公民参与文化活动的场所、文化服务数量增多，文化服务形式日益多元化，不同阶层用户群基本上可以享受免费、平等、均衡的公共文化服务权力。其次，将公民参与制度提高到最高法律位阶，设计一个利于民众参与的，并且有效和公平的组织结构，保证公民参与的便捷性和合法性。事实上，公共文化领域的公民参与与其他领域一样，是一个非常困难的实践，但是我国政府正在向有限、有效、有责的服务型政府转变，这又为公民公共文化参与的普遍实现创造了条件。第三，选择合适的公民参与方式，提高公民参与的有效性。浙江省安吉建立的由领导、专家和群众相结合的决策机制可以为国家和其他地区提供借鉴[13]。另需要根据公共文化决策的重大、一般等不同级别，选择社会征询、专家认证、公示听证制度、公民调查、关键公众接触、咨询委员会议、由公众发起的接触、公民会议、协商和斡旋等公民参与形式，让公民能表达自己的文化需求，进而增强公共文化服务的有效性。

4 结语

自2012年文化部、财政部联合发布《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》开始，我国公共数字文化服务体系建设的网络已经铺开。全国文化信息资源共享工程形成了覆盖城乡的服务网络，再加上公共电子阅览室、数字图书馆推广工程等让数字文化突破了物理上的障碍，基本上可以满足不同层次的文化需求。但是公共数字文化服务的普及性和便利性还没有完全融入基层，特别是农村地区，需要进一步加强政府在公共文化建设中的责任，积极发挥政府职能，切实保障公民文化权益的有效实现。

[1]陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社，2006：43-43.

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[8]王佳欣.本报盘点2013农家书屋工程：创新[EB/OL].（2013-12-23）[2014-01-05].http：//www.chinaxwcb. com/2013-12/23/content_283164.htm.

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[13]陈瑶.公共文化服务制度与模式[M].杭州：浙江大学出版社，2012：79-80.

何义珠丽水学院图书馆馆员。浙江丽水，323000。

Construction of the Public Digital Cultural Service System in the Perspective of the Government Functions：Taking Zhejiang Province as an Example

He Yizhu

Combining with the public cultural service and the public digital cultural services in China,this paper sums up themainmodel of the nationwide public digital cultural services,proposes the strategy on the public digital cultural service system.First is the construction of the system ofmultiple subjects on the co-governance;Second is the building of themultilayer system of the public cultural talent;Third is the establishment of the effective civic participation mechanism.

Public digital cultural service.Optimization of the governmental behaviors.Multiple managements.Cultural voluntary service.Civic participationmechanism.

G250.76

2014-01-10编校：刘勇定）

*本文系浙江省教育厅科研项目“全媒体时代公共数字文化服务体系建设——以浙江为例”（项目编号：Y201327114）研究成果。