平阳县农村土地规模流转浅析

张国慧+杨晨东

摘要：介绍了平阳县农村土地规模流转情况，存在问题，并提出对策建议。主要包括：全力推进农村土地确权登记，规范流转土地行为，健全土地流转服务体系等。

关键词：土地流转；问题；对策建议；平阳县

中图分类号 F321.1 文献标识码A文章编号1007-7731（2014）13-17-02

1 土地流转基本情况

在稳定和完善农村土地承包关系的前提下，平阳县按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极探索农村土地流转，推进农业规模化、集约化经营。截至2013年底全县共有耕地面积1.98万hm2，实行家庭承包的耕地面积为1.93万hm2，全县农村土地流转面积达0.94万hm2，流转率为47.24%。近年来随着工业化、城镇化、农业现代化进程加快，土地流转主要呈现出3个特点：

1.1 土地流入主体越来越集中 近年来，工商资本纷纷进入农业领域领办农业公司、农民专业合作，建立起了“公司（合作社）+基地+家庭农场（农户）”的经营模式，农村闲置土地迅速向家庭农场、合作社、农业公司集中。流入方从普通种养大户向企业转变，连片经营规模不断扩大。据统计2013年新增流转土地面积0.29万hm2，其中流入专业合作社、农业企业超过80%，其中新增的15个整村流转均流给企业。全县179家县级以上龙头企业、示范性农民专业合作社建立了27个现代农业园区，45个粮食功能生产区，总占地面积0.47万hm2。

1.2 土地经营形式多元化 土地流转的早期，绝大部分流转来的土地用于粮食作物种植。随着工商资本不断介入，设施农业、观光农业、生态农业等逐步成为新的增长点。果蔬、茶叶、中药材、油茶等非粮作物种植及畜禽业所占的生产面积、农业产值比重逐年提升，2013年非粮作物生产面积从29%增长到31%。近年来，部分企业还通过进一步流转开发闲置山地资源发展集农业生产、休闲观光、生态旅游、农家乐为一体的都市休闲观光农业，截至2013年底20hm2以上都市观光园全县有8个，总经营面积593.33hm2，都市休闲观光农业成为农业经营的一种重要补充形式。遵照市场化的原则，由企业来主导农村土地经营多元化，促使农村土地利用效率提高。

1.3 土地经营效益更加显现 劳动力成本的上涨，使单一农户的经营效益越来越低下，而土地大规模流转后，先进的农业设施、机械、科技应用进入到了农业生产领域，土地生产效率明显提高。以小番茄为例，采用钢管大棚设施种植，由于规模化经营及科学管理使生产成本减少，品质进一步提高，风险更加可控，每667m2纯收入在10 000元以上，而一个普通农户667m2种植收入纯收入大约是5000元/a，两者效益差1倍以上。土地流出方也因此获益匪浅，将土地流转出去，转为企业的职工，获得流转租金的同时，还有着相对稳定的工资收入，比起自我经营要强很多。综合农业开发，使土地产出效益不仅限于农作物生产上，如荷花、油菜花基地经营比流转前又叠加出了旅游观光、改善生态环境等附加值更高的效益。

2 存在的主要问题

2.1 土地承包权不明晰 据统计，我县仍有约40%的承包经营权证没有发放到户，承包经营权还没有通过颁发权证的方式给予明晰确认，部分农户担心承包权、经营权长期分离后，自己的承包权将无法保障；部分权证还存在地块四至不清，空间位置不明等情况；承包经营权互换、转让、土地调整、土地征用等现状变更后没有进行变更换证。因此很多农户担心自己的土地流出后，田埂四至被打破，自己的承包地将无从确认，甚至有的农户宁愿抛荒，也不愿流出。农户部分土地流出后，改变了原有的农业经营用途，担心合同到期后流入方无法恢复耕作原状。土地承包权不明晰，承包关系不稳定，农户流转意愿不强，严重阻碍了农村土地规模流转。

2.2 土地流转行为不规范 据2013年农经年报反映，流转行为不规范主要表现为：流转口头协议多，书面协议少，报镇（乡）流转服务站鉴证的更少，签订书面流转合同的面积为0.47万hm2，占总流转面积50%不到；流转期限普遍较短，流转期限在5a以下的面积为0.81万hm2，占总流转面积87%以上；流转形式单一，出租占绝大部分，其它流转方式很少，出租面积为0.82万hm2，占流转面积的88%；签订的协议内容不规范，对流转双方权利义务及违约责任等约定不明的多，如土地现状恢复、种粮补助资金归属等没有明确约定，流转期限超过二轮土地承包期。土地流转市场求大于供，流转价格不断攀高，部分农户想获得更高的流出价格，存在惜流心理。流转行为不规范、不主动， 使农村土地规模稳定经营受到很大影响。

2.3 土地流转服务体系不健全 土地流转交易平台未建立，没有配备专人落实工作经费；信息系统未建立，县、镇（乡）、村三级联网管理没有实现，流转的供求信息无从发布与获取，也没有机构对发布信息进行审核；没有对地类进行评级制定统一的指导、配套的支持政策，流转主体不愿报鉴证备案，无法准确统计土地流转、产业分布等具体情况。土地流转交易行为大部分由需求方单方发起，直接与一家一户农民签订流转协议，村集体没有作为受托方参与其中，不仅耗时长、成本高，而且连片流转难度非常大。纠纷调解机制不完善，土地流转中存在的历史遗留问题及流转合同执行中新产生的矛盾没有专人进行妥善解决。流转服务体系不健全，土地流转市场的各个配套环节不到位，难以形成公开高效、信息完备的土地流转市场，使土地流转步伐变慢，流转行为不规范。

2.4 政策扶持力度不大 县里没有出台土地流转相关的财政扶持政策。对规模集中成片流转、委托流转、整村流转、流转期限较长的流转主体都没有给予资金补助。没有建立县、镇（乡）、村、户多级责任共担的风险保障机制，流入主体遭受重大自然灾害、死亡、破产或者意外事故等致使合同无法履行的无法进行妥善处置，成为群众矛盾新结点。对全部流转后的农民虽然在社会养老保险、生活补助给予优惠政策，但是很多农民担心失地后，生活无着落，不愿长期流转。在金融保险政策方面，也没有出台针对流转大户的优惠贷款政策，未开展土地经营权的抵押贷款等方面的业务探索与尝试，保险范围仅限于水稻作物，还没有拓展到其它农业设施、作物。没有一整套强有力的政策支持，对土地流转发展方向没有给予正确引导，使流转行为始终停留在自发无序的初级阶段。

3 对策建议

3.1 全力推进农村土地确权登记 在保持现有承包关系稳定、完善土地承包经营权登记制度的基础上，围绕妥善解决农户承包地面积、四至不清等问题，采取确权确地、确权确股不确地的方式积极稳妥地组织试点工作。按照“入图上册、数图对应”要求，以二轮承包以来建立的土地承包档案为基础，委托专业测量队对各村集体经济组织的每个农户每个承包地块进行实地测量，绘制承包土地空间分布图，并结合原农村土地承包合同等资料逐户核实、校对、处理，制作村集体经济组织农村土地确权登记表归入承包档案，把土地承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、地类等落实到户。对原农村土地承包底册进行全面清理核实，规范完善农村土地承包合同、登记簿、经营权证及相关资料。依照确权登记的结果，适时依法开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权证变更、注销等工作，实现证地一致。建立健全农村土地承包经营权确权登记管理系统，实现承包信息数图对应，可逆向恢复原地块空间位置。通过农村土地确权登记，明晰每个农户的承包地空间位置、权属，使农民吃下定心丸。

3.2 规范土地流转行为 按照平等协商、依法、自愿、有偿的原则，以《农村土地承包经营权流转管理办法》为准则，建立健全以流转合同备案制为重点的流转管理工作制度和规程，制定各种流转合同、申请书、交易流程等范本，对必要条款进行解释说明，指导合作社、农业公司规范签订流转合同，把合同备案鉴证做为享受扶持政策的前提条件。积极引导农户以土地承包经营权作价出资的形式组建土地股份合作社，通过集约化经营、实行保底分红和二次返利等途径获取收益。鼓励农户授权委托村集体经济组织代理土地流转，引导农户采取“定量不定位”的方式承包土地，鼓励土地规模流转。收集规模土地流转典范进行大力宣传，使农民切切实实认识到土地流转是农业现代化大势所趋，也必将给农民带来收益。

3.3 进一步健全土地流转服务体系 搭建一个组织架构清晰、管理制度规范、技术信息联动、交易风险可控的农村产权流转交易平台，成立温州市农村产权服务中心平阳分中心，落实场所、人员、经费，为全县农村土地流转交易提供场所设施、信息审核发布、合同鉴证、价格指导、政策咨询、组织交易等服务，推动农村土地资源市场化交易。通过积极组织各项推介对接活动，宣传土地流转交易行为。大力培育土地流转交易经纪人队伍，广泛收集土地流转供应信息，建立土地座落位置、等级、面积、图片、视频等信息的流转数据库，指导流出的农户与村集体经济组织签订委托流转协议，多形式全方位进行项目包装，吸引投资者入场。建立土地流转仲裁调解制度，对流转中出现的矛盾及时进行化解，保障流转主体的利益，切实维护农村土地稳定有序流转。

3.4 加大政策扶持力度 各级政府要加大财政投入，制定支持政策，完善土地流转激励机制，通过以奖代补、整合农业投资项目和贷款贴息等形式，支持土地规模流转发展。每年在财政预算中要安排一定额度的土地流转专项奖励资金，对种粮大户、专业合作社和农业龙头企业与农户签订合同流转面积达到33.33hm2以上且流转期限5a以上的要给予300元/667m2奖励；对流转面积占耕地面积80%以上的整村流转给予一定补助。金融机构要把规模经营主体作为信贷支持三农的重点，开展土地承包权抵押试点工作，开辟土地流转融资渠道，建立和完善农作物保险制度，逐步扩大参保范围，为应对风险提供金融支持。对于承包地全部流出且年限超出10a的农户，给予准失地农民的待遇，纳入失地农民生活保障，解除土地转出者的后顾之忧。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。 （责编：徐焕斗）