内蒙古自治区乌审旗生态移民安置中牧民再就业问题探析

●杨文婷

内蒙古自治区乌审旗生态移民安置中牧民再就业问题探析

●杨文婷

防沙治沙生态移民是生态移民中最为重要的类别之一，对于治理沙漠化、减少沙尘暴、提高环境质量都具有重要意义。而在生态移民的过程中，牧民由原来的放牧迁移的生活方式改变为在城市定居的生活方式，巨大的生活环境变化使得牧民需要一个社会适应的过程，在社会适应过程的一系列问题中牧民再就业问题最为重要。文章以内蒙古乌审旗地区为例，重点探讨生态移民中牧民的再就业问题。

生态移民 乌审旗毛 乌素沙漠 牧民 再就业

生态移民作为我国解决环境保护问题的重要措施，其实施效果直接关系着能否实现生态环境保护与人自身相协调发展的重要问题。

生态移民主要包括两个方面：一是指生态移民这一行为,即将生态环境脆弱地区分散的居民转移出来,使他们集中居住于新的村镇，以保护和恢复生态环境、促进经济发展的实践活动。二是指移民的主体，即那些在生态移民实践中被转移出来的牧民。学者们多把生态移民作为一种行为进行定义。葛根高娃、乌云巴图认为，“生态移民是由生态环境恶化，导致人们的短期或长期生存利益受到损失，从而迫使人们更换生活地点，调整生活方式的一种经济行为。”刘学敏认为,生态移民就是从改善和保护生态环境、发展经济出发,把原来位于环境脆弱地区高度分散的人口,通过移民的方式集中起来，形成新的村镇,在生态脆弱地区达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展。

生态移民的实施使得移民的生活环境发生变化，迫使其生产生活方式、民族习俗文化等方面有了很大改变。其中，以治理沙漠化为目的的生态移民使得牧民的生活受到很大的影响。在牧民社会适应的过程中存在很多问题，其中牧民的再就业问题最为突出。由于生活环境和生产方式的改变，牧民缺乏科学的就业观念和必要的就业技能。虽然政府针对牧民再就业问题出台了相应的帮扶政策，但实际上仍有很多因素阻碍了政策实施的影响。

因而，本文主要探讨以防沙治沙为主要目的、政府主导的生态移民，以内蒙古自治区乌审旗为例，探讨其在治理毛乌素沙漠沙漠化过程中实施的生态移民政策，关注生态移民过程中迁移的牧民的再就业问题。本文选取内蒙古自治区鄂尔多斯市乌审旗生态移民点进行重点探讨，乌审旗处于毛乌素沙漠的腹地，毛乌素沙漠是我国防沙治沙的重点区域。乌审旗于2008年实施生态移民工程，于2011年底全旗生态移民工程全部实现。笔者走访了乌审旗林业局以及当地生态移民的典型社区“南丁社区”了解生态移民政策中针对牧民再就业政策的实施状况以及现状，基于该地情况针对牧民再就业问题进行进一步的探讨。

一、乌审旗毛乌素沙漠治理中的生态移民现状及问题

（一）乌审旗生态移民工程的实施

进入21世纪以来，乌审旗内的天然草原退化速度加快，过牧情况未得到根本性解决。农牧业发展，过度开发草地、林地非法开垦等现象不断发生，土地荒漠化不断增加，导致沙尘暴等自然灾害频发，直接威胁到居民的生活环境。

为了保护生态环境、缩小城乡差距，乌审旗政府于2004年正式提出了“以人为本，建设绿色乌审”的发展理念，实施生态自然恢复区移民项目。2008年乌审旗编制了《乌审旗农牧业经济“三区”发展规划》，在禁止开发区实施生态移民，移民被转移到城镇或者专门建立的移民精品小区中。2008年乌审旗投入4亿元，建成乌审召镇、嘎鲁图镇、图克镇精品移民小区3处，转移牧民4856人1447户，农牧业人口降至4万人，优化国土空间和生态环境。

乌审旗生态移民工程中针对牧民的主要政策包括以下两个方面：

第一，针对牧民的总体补贴帮扶政策。乌审旗把总体目标确立为实现在规定的时间内,使整体搬迁区内牧民全部退出,为了使转移的牧民能够住有所居、老有所养、病有所医、学有所教、收入不减，提出“四个一”配套工程的标准，即为提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴。补偿政策具体包括土地补偿、房屋及生活补偿及牲畜出售补偿等以及一系列优惠政策，包括就业、创业、教育、养老保险和医疗保险等间接补偿的政策。乌审旗制定了比较全面政策补偿系统，涵盖原则、适用对象、补偿的范围、期限、方式和标准等方面。

第二，针对牧民再就业的相关优惠政策。首先，关于就业政策，公益性就业岗位在同等条件下,优先使用整体搬迁区的转移劳动力；对转移牧民免费进行职业技能培训；政府鼓励驻旗企业应优先录用转移的劳动力。乌审旗移民社区“南丁社区”则通过转移的牧民自愿上感兴趣的技术类别，上报人数达到十人以上时，社区会请相关的老师开展职业培训课；同时社区也与周边的企业有相关合作，企业给牧民提供一些如保安、清洁的基础性岗位。其次，在创业政策方面，对于创办经济实体的转移牧民给予创办5年内减免相应的税费的优惠政策，并且给予小额担保贷款。再就业政策和创业政策相结合，既为牧民提供就业培训和基础性就业岗位，同时鼓励牧民发挥积极性和创造性，鼓励积极创业，推动牧民生活生产方式的转变，促进转移的牧民适应城镇化的生活。

（二）乌审旗生态移民工程中牧民的再就业政策成效

乌审旗生态移民工程于2011年基本完成，针对转移的牧民就业安置问题也基本上得到了解决，有了初步成效，主要表现在以下三个方面：

首先，就业渠道得到扩展。乌审旗政府引导本地驻旗企业为转移牧民提供一定数量的基础性岗位，并签署劳动用工合同。同时，一些企业还提供了可以发挥牧民语言和民族特长的岗位，如察汗苏力德旅游景区为转移牧民提供了需要才艺展示和双语表达方面的民族特长的岗位。为扩大牧民就业范围，乌审旗还积极通过职业介绍与用工企业搭建起互动平台，积极开展各类专场招聘会，帮助牧民实现就业。

第二，就业技能提升。政府通过组织就业技能培训活动，提升转移牧民的就业技能以确保广大农村牧区劳动力能够尽快实现就业。近年来，政府组织了涵盖各个方面就业技能培训领域，可供牧民根据自身的意愿选择学习。截止2013年10月底，全旗牧民转移技能培训714人，完成目标（700人）的102%，进一步提升了牧民的就业竞争力。此外，移民社区内根据牧民意愿开展的职业技能培训班涉及的范围和种类更为广泛，在提高牧民就业技能上达到初步成效。

第三，就业观念转变。政府通过信息栏、宣传单以及社区人员面对面沟通等方式，来大力宣传牧民转移就业的优惠政策，引导他们改变传统、陈旧的就业观点，促进其积极实现再就业。移民社区通过积极宣传、社区人员主动与牧民沟通等方式，引导他们积极适应城镇中工作生活，树立起就业信息以及凭借技能劳动吃饭、过上小康生活的观念。

二、乌审旗生态移民工程中牧民再就业中存在问题的原因分析

（一）劳动力就业能力严重不足、文化素质不高

生态移民项目中受影响的移民人口，在新的安置区，生活条件、生产方式的变化，使得其搬迁之前的劳动技能基本丧失，亟需通过就业培训、人力资本损失等方式推动牧民适应新的生活生产方式。从牧区迁建城镇移民劳动力需要解决就业人口数量庞大，城镇多为灵活就业，因其劳动技能差、就业竞争力弱，工资收入较低且不稳定。

此外，牧民的文化素质不高、牧民就业观念陈旧也成为了实施推动牧民再就业政策的主要障碍。乌审旗“南丁社区”的移民大部分为蒙古族，多数没有受过小学以上的教育，大部分都只会说蒙语，除了放牧之外没有其他的就业技能。此外，多数牧民的就业观念较为落后，不习惯城镇中这样约束力太大的生活，出现了很多离职放弃已经找到工作的现象，乌审旗“南丁社区”出现很大一部分牧民不愿意外出工作的现象，出现这一现象的主要原因包括：第一，由于转移的牧民在移民社区分到了房子且有固定的补贴，牧民凭借这些补贴可以维持水平较低的生活。第二，牧民抵触就业心理产生。牧民的生活环境巨大变化使其产生较大的抵触心理，宁愿待在家中也不愿意外出工作。第三，许多牧民难以适应城镇生活。据“南丁社区”负责人介绍，许多牧民连使用日常基本生活工具都会有问题。基本的生活问题不断出现，反映了牧民基本生活技能、生活常识缺乏的问题。其次，牧民的就业技能较为匮乏。牧民长期的放牧生活使得其基本不掌握其他就业技能，而且其缺乏主动参与就业技能培训的意识。此外，牧民文化水平较低，就业技能缺乏。在调研中我们发现，乌审旗的这些移民中，大部分移民在基础性岗位如清洁、安保等工作中也会存在问题，基本上所有的移民都需要进行就业培训；在企业提供岗位时，由于一些牧民完全听不懂汉语，因而在管理中也遇到了较为尴尬的境况。

（二）乌审旗地区就业承载力和产业结构问题

乌审旗的产业结构中近七成为第二产业，劳动力需求方面也多集中于技术型人才，对于这类职业技能，牧民较难在短时间内掌握。牧民的学习能力较低，能够胜任的岗位大多技术含量较少，服务性、基础性岗位较多。总体来看，现有产业结构不利于解决转移牧民的就业问题，同时中小企业和第三产业发展相对滞后，难以提供充足、稳定的就业岗位。虽然政府与多数驻旗企业有合作协议，企业会优先为牧民提供基础性岗位，但是牧民自身不适应、企业未能针对牧民实际需求提供岗位等问题致使牧民就业不稳定，也一定程度上影响了企业的正常运营。

此外，企业提供的岗位与牧民需求出现不匹配的现象。虽然有很多企业出于热情和社会责任感而积极的参与到活动中，但多数企业在提供岗位时未考虑转移的牧民的真正需求，导致了这种资本关系出现短期化、表面化、缺乏稳定性等特征。一方面，牧民没有解决自身的就业问题；另一方面，让这些提供帮助的企业受到了一定的损失，打击了他们的积极性。

（三）就业服务体系能力不足

牧民的文化素质偏低，自身在收集信息上的能力较弱，由于信息不对称，农民工在劳动力价格、公共产品享用、社会保障等方面都处于弱势地位，对完善的服务体系有较大的需求。虽然一些城镇中已经建立了相对规范的牧民劳务市场，但总体来看存在就业服务能力不足的问题。一是公共就业服务功能、服务手段短缺，激励机制不健全；二是旗、县的公共就业服务在基础设施建设、服务水平、覆盖范围等方面较为落后；三是社会组织发挥作用小。

乌审旗定期举办针对转移牧民就业的招聘会，但每次提供的岗位数量、种类都比较有限，未能形成有效的就业服务体系。牧民在平常找不到固定的就业信息咨询点，在招聘会时也较难找到符合自身需求和企业要求的岗位，出现了许多牧民长期找不到工作的现象。

（四）职业教育和技能培训工作不到位

虽然政府举办了一定数量的职业技能培训，但这些培训班安排并未根据牧民的掌握水平不同进行分层次教学，内容上也对于牧民的需求考虑较少，致使许多职业技能培训班未能得到预期的效果。就“南丁社区”而言，一方面，社区通知牧民自行上报想要学习的技能，但这样单方面的通知效果并不好，主动来报名选择课程的牧民人数较少，导致最终社区开班的课程也很少；另一方面，政府积极开办就业技能培训班进行就业技能培训，培训资金较为短缺，培训内容针对性不高，因而培训质量难以保证。

（五）社区提供的服务内容有待完善

作为移民社区，与一般的社区是有一定区别的，其居民委员会所负责提供的服务也不仅仅是基本的社区服务。移民社区的居民对于这种城镇化的生活很不适应，这直接影响了他们的再就业，而作为社区的居民委员会有责任提供更为完善的社区服务来帮助牧民适应城镇生活。“南丁社区”居民委员会设立了廉价超市、幼儿园等硬件服务设施，但是为帮助牧民生活适应方面提供的“软服务”较少，对于牧民日常生活常识的普及、社区交流活动的举办以及牧民基本生活技能的培训等方面都有待完善。

三、乌审旗生态移民工程中牧民再就业对策建议

（一）完善公共就业服务体系

面对就业信息不对称给牧民带来的就业障碍，政府应该积极推动就业公共服务建设，发挥积极的主导作用。具体来说，笔者把完善公共服务配套工作总结为以下几个方面：

第一，发挥社会组织作用，加强就业相关的宣传引导工作，推动牧民就业意识转变。乌审旗政府应积极发挥社会组织的作用，政府与社会组织多元互动推动生态移民的治理，在通过电视、广播、网络、手机等多种途径基础上，考虑到牧民的文化水平等因素，探索更多牧民可直接接受的宣传方式。首先，应该注重社区宣传，移民社区组织活动普及生活常识、宣传岗位就业需求，让农牧民通过参加活动，更快的融入社区生活，并逐步意识到在城镇生活中就业的重要性和必要性。其次，应该推动网络、有线电视在移民社区普及化，并开展关于网络等新媒体的基本技能培训，为牧民多方面了解政府政策以及就业信息、改变就业观念等提供更多的通道。此外，移民社区委员会还应重视对于有问题的移民家庭进行重点一对一的引导、帮扶工作，引导牧民积极就业提高生活水平，转变牧民不愿外出工作等消极观念。

第二，做好就业岗位信息发布工作，弥补信息不对称的缺陷。除了定期召开针对牧民的招聘会之外，乌审旗政府还应通过建立定点就业信息咨询点、提供就业信息的网络体系、以及针对接受培训之后的牧民专项招聘等方式，建立可靠、有效、便捷、快速的牧民就业信息服务体系。政府应与企业建立长效的合作机制，从而使企业对于劳动力的具体需求信息能够及时发布。此外，政府应推动其电子政务的发展，为牧民就业提供更便捷、直接的服务。

第三，鼓励创业，在资金上支持创业。在以转变牧民就业观念为目的的宣传工作中，还应该重点宣传创业观念。在乌审旗，牧民在创业时能够得到小额的无息贷款，但总体来看，缺乏较为全面的鼓励创业体系，仅仅在资金上给予小额的支持效果不明显。政府应该出台鼓励牧民创业的规定，从税收、租金、场地支持、资金支持等多方面推动牧民实现创业成功。

（二）推动产业结构和优化政企合作

首先，乌审旗应在以煤炭开采、天然气开采等第二产业为基础，推动第三产业发展，优化产业结构，避免结构性失业。此外，中小企业是第三产业发展的主要力量，政府应鼓励中小型企业的发展和壮大，降低中小企业贷款的门槛，并为其提供一定的政策优惠，推动中小企业发展，推动更多基础性、服务性岗位的产生。

其次，政府与驻旗企业开展合作，为转移牧民提供针对性、基础性就业岗位。在这一过程中，政府应注重对于牧民就业需求和就业意向的调查分析，政府可依托专业的机构进行专业分析，进行专家咨询方式，得到更准确的牧民就业需求的信息。在此基础上，政府与企业合作，理性分析市场需求和牧民的实际就业需求，为牧民提供更有针对性的岗位，提高牧民就业的稳定性。

（三）完善就业技能培训体系

虽然目前乌审旗政府针对牧民已经开展了相关的就业技能培训，但是存在着培训效益不高、受益面过窄等问题。解决上述问题，我们应从以下几个方面着手完善就业技能培训体系：

第一，探索并建立完善的牧民就业技能培训制度。转变原来的单一、单向开培训班的方式，而要从分析牧民年龄特征、技能需求等方面的基础上，制定相应的制度，开办有针对性的就业技能培训。加大对于就业技能培训的资金投入，坚持“集中财力、整合资源、注重效益、牧民受益”的原则，让更多的牧民能够接受到专业化、并且是适合自身的职业技能培训。

第二，建立职业技能培训基地。在各个地方建立固定的、综合性的就业技能培训基地，开设能够满足当地用工需求、具有一定特色的地方培训基地课程。

第三，积极发挥移民社区职业技能培训作用。社区居委会一方面要积极与转移的牧民沟通，转变他们陈旧的就业观念，另一方面需要主动询问牧民需要的就业技能和学习意向，通过调查分析本社区牧民的需求，并结合当地企业的需求，在社区定期开设一定数量的职业技能培训班，切实提高牧民学习职业技能的成效。

生态移民是改善生态环境的重要措施，是推动人与自然和谐、可持续发展的重要途径。提高生态脆弱地区人民生活水平也是生态移民主要目标之一，因此解决移民再就业问题需要被政府作为重点解决对象。近年来沙漠化地区通过生态移民以及有效防沙治沙措施使得沙漠化得到有效的防止，在这过程中转移的牧民安置和再就业问题应得到政府更多的措施。政府制定更为完善的措施，调动各方面积极性，切实推动转移牧民的安置和再就业问题，进而有效地推动城镇化建设、社会稳定、人民生活水平提高以及人与自然和谐发展等目标的实现。

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[14]新华社.乌审旗：“三大提升”促牧民转移就业取得新突破.2013.10.25，http: //www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/wsq/xwdt library/xwdt/2013-10/25/c_117868894.htm，2013.11.23

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院 天津 300071）

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