韩国城市生活垃圾从量收费模式及对中国的启示——基于KDIS-WBI-CAG政策论坛的调研分析

国家行政学院经济学教研部 梁 洁 张孝德

韩国城市生活垃圾从量收费模式及对中国的启示
——基于KDIS-WBI-CAG政策论坛的调研分析

国家行政学院经济学教研部 梁 洁 张孝德

2014年6月23～28日，笔者在韩国首尔参加了由韩国开发研究院公共政策与管理学院、世界银行以及国家行政学院共同举办的政策论坛，此次论坛的主题是社会经济发展：环境、能源与城镇化。论坛期间通过实地调研、学术交流等活动，针对韩国城市生活垃圾收费制度体系进行了深入剖析，深觉其经过多年探索并已成为世界典范的从量收费模式，对中国解决日益严重的城市生活垃圾问题提供了制度范式与治理路径，值得借鉴和学习。

一、韩国城市生活垃圾从量收费模式剖析

1995年，韩国人均GDP首超1万美元，跻身中等发达国家行列，经济的高速发展和国民生活水平的提高，使城市生活垃圾迅速增长，给国土面积狭小的韩国带来了极大的挑战。为了减少垃圾存量，保护国土环境，韩国政府建立了垃圾从量收费制度体系，通过严格垃圾分类、强制从量收费、强化监督处罚的运作模式，加强城市生活垃圾治理，多年来已取得显著成果。

(一)事前：严格垃圾分类。

垃圾分类回收符合循环经济的“减量化、再利用、再循环”(3R)原则，是可持续发展的重要组成部分。韩国政府自1993年开始实行垃圾分类制度，一方面，重视垃圾分类的宣传和教育工作，将垃圾减量和分类处理的知识纳入环保教育的基础课程，通过中小学生“小手拉大手”的作用，提高整个社会的垃圾分类意识。同时，韩国的媒体、政府机关定时进行不间断的垃圾分类宣传，不断提醒民众关注垃圾分类。另一方面，推行标准细化的垃圾分类制度。在韩国，城市垃圾主要被分为四大类，分别包括可回收垃圾、食物垃圾、大型废弃物品以及一般生活垃圾。可回收垃圾一般种类繁多，分别包括纸制品、罐类、瓶类、金属、塑料、纺织品类以及各区域规定的其他可回收垃圾等(见表1)。为了便于民众了解可回收垃圾具体项目，韩国政府专门制作浅显易懂的彩色小册子，按照类别详尽地列举出来，并且通过社区居委会发放到每位居民的手中。食物垃圾主要是指食品生产、流通、加工、处理过程中所产生的农产品、水产品、畜产品垃圾和餐后剩下的食品垃圾。大型废弃物品是指超过标准垃圾袋最大尺寸，如大型的家具、家用电器等不可回收垃圾。一般生活垃圾是指除了以上三种垃圾之外的不可回收垃圾。韩国精细的垃圾分类工作不仅为垃圾分类收费奠定了良好的基础，更是堪称世界垃圾分类的典范。

表1韩国可回收垃圾分类项目表

续表

资料来源：Kwang yim Kim, Yoon Jung Kim.Volume-based Waste Fee System in Korea[R]. Korea：Korea Development Institute (KDI) School of Public Policy and Management,2012:67.

(二)事中：强制从量收费。

按照国际经验，垃圾收费标准主要分为定额和定量(从量)两大类。其中定额收费包括按户单一费率征收、按地区垃圾量征收单一费率；定量收费包括依标准垃圾桶数征收、按重量征收和按垃圾袋征收等方式。1995年，韩国政府采用按垃圾袋征收的从量收费方式，垃圾袋的收费中包含了垃圾收集、运输、处理成本以及垃圾袋的制作成本等，收费模式具有几大特点。

首先，收费标准分类化、地区化。收费标准分类化主要是指针对不同种类的垃圾，采用不同的收费标准。可回收垃圾一般不收费，只需将垃圾放置在指定地点。大型废弃物首先要上报附近的街道办事处，由工作人员上门检查，贴上标签，并根据体积大小收取一定费用才可丢弃。食物垃圾和一般生活垃圾要使用垃圾袋进行收集，其中食物垃圾必须使用可降解的垃圾袋。对于不可回收的一般生活垃圾，设计了从5升到100升不同容量和价格的垃圾袋供居民选择。收费标准区域化表现在两个方面，一方面，不同区域采用不同的收费标准，由各地政府视具体情况而定，因此各地计量垃圾袋的价格和大小都有所不同。另一方面，不同区域采用不同颜色的垃圾袋，防止居民到其他区域乱扔垃圾，逃避责任。

其次，收费时间固定化，限时定点进行垃圾回收。在韩国，每个社区针对不同种类的垃圾实行定点定时回收制度，考虑到会影响市容市貌，原则上是不允许周末和白天扔垃圾的。例如，有的社区生活垃圾和食物垃圾是在每周一到周五凌晨3点至5点进行回收的，如果是周末，就只能留到周一早晨再做处理，有效地保证了城市的环境卫生。

最后，收费形式现金化，直接刺激民众减少污染成本。在韩国，刷卡消费非常方便，几乎在任何店铺、以任何金额购买任何商品都可以刷卡，唯独一般垃圾袋是不能刷卡的，必须使用现金。而一般家庭每个月至少要花费2500韩元购买垃圾袋，这笔不小的开支使用现金收费，可以让民众真切地感受到自己所承担的垃圾成本，进一步强化环保意识。

从量收费制度的核心在于给予排放者经济上的负担，增加排污成本从而减少垃圾排放量。自实施垃圾从量收费制度以来，韩国的垃圾排放量从1995年的15 397吨/天减少到2006年的11 420吨/天，减量率达到了25.8%；垃圾的再利用率由1994年的3159吨/天，提高到2006年的7346吨/天，资源化率达到了64.3%，*北京市市政市容管理委员会垃圾处理考察团：《韩国首尔市垃圾处理的启示与思考》，载于《城市管理与科技》2009年第3期，第73页。产生了明显的效果。

(三)事后：强化监督处罚。

为了保证垃圾分类和收费制度能够有效实施，防止违法投放和焚烧垃圾，韩国政府强化了后期的监督，加大了处罚力度。一方面，从2000年开始建立了违法投放举报奖金制度，各地政府酌情给予垃圾违法投放的举报人一定的奖金，鼓励居民揭发违法投放行为。实施三年后，居民举报高达59 000个，惩罚金额高达26亿多韩元，支付举报金11亿多韩元。*陈浩、朴光玄：《韩国城市生活垃圾管理制度探析》，载于《当代世界》2010年第11期，第58页。同时，政府也通过安装摄像监控设施来进行监督，有效地减少了垃圾违法投放行为。另一方面，政府设定了高额的处罚力度。依据1995年的法规，对于不按规定投放垃圾，以及不使用收费垃圾袋的，处以100万韩元(折合人民币6000多元)的罚款。对于垃圾不分类的，罚款金额随次数增多而递增。例如：第一次将一般垃圾和食物垃圾不分类投放时会罚款5万韩元，第二次就罚10万韩元，第三次时就要罚20万韩元了。全方位的监督以及高额的罚款保证了垃圾分类及收费的有效运行。

二、韩国城市生活垃圾从量收费模式对中国的启示

随着经济的高速发展、城镇化的大力推进，中国城市人口迅速膨胀，城市生活垃圾问题也日益凸显，2012年中国城市生活垃圾的清运量达到了1.7亿吨。同时，受垃圾处理的历史、社会经济发展水平和居民认识等因素制约，中国城市生活垃圾治理水平较低，垃圾分类形同虚设、收费制度还是口号，应当借鉴韩国的成功经验。

第一，加强源头治理，细化垃圾分类标准。垃圾分类是垃圾能否得到有效治理的前提和首要条件，目前，中国城市生活垃圾分类标准较粗，仅分为厨余、可回收和不可回收垃圾，且垃圾分类形同虚设，大部分居民并不按照既有的分类进行垃圾投放，因此，应借鉴韩国的分类经验，大类粗分、小类细分，建立细致完善的垃圾分类标准。

第二，实施从量收费，制定合理征收标准。韩国垃圾收费经验表明从量收费更能从源头上促进垃圾减量，同时经研究证明，垃圾收费额每提高1%，生活垃圾排放量可降低0.15%左右。因此，中国不仅要尽快实施垃圾从量收费制度，更要制定合理的征收标准，只有当征收标准或单价足以影响排放者的消费支出时，才能促进排放者源头减量。

第三，健全法律法规，加强政策的执行力度和违法处罚力度。从国家到地方，韩国垃圾处理的法律法规较为完善，且条文规定细，操作性强。2012年北京市实施了《北京市生活垃圾管理条例》是将生活垃圾治理纳入法治轨道的一个进步，但是仍需在全国范围内健全垃圾处理的法律法规，并保证执行到位，加大违法处罚的力度。

第四，强化宣传教育，提升市民垃圾分类收费意识。政府应借鉴韩国的经验，加大宣传教育力度，可以借助媒体的力量，及时进行垃圾分类的宣传；利用学校教育，将垃圾分类等知识纳入基础课程，从学生抓起；通过开展培训、环保论坛、科普月、建立垃圾分类博物馆等活动，营造浓厚的环保氛围，提升市民环保意识。