构建土地执法监管共同责任机制的创新与实践

杭州市国土资源局江干分局 李志坚

构建土地执法监管共同责任机制的创新与实践

杭州市国土资源局江干分局 李志坚

为认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度，建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局，2012年5月起，江干区委、区政府下发了《江干区土地资源执法监管共同责任机制实施意见》（江委办〔2012〕60号），把构建土地执法监管共同责任机制作为严格土地管理、加强土地执法监管、破解土地管理难题的一项重要举措来抓，取得了初步成效。据统计，今年以来新发现和确认的违法用地和违法建筑共37宗，占地面积76.23亩其中占用耕地面积2.85亩，相比2012年同期分别下降54.32%、77.26和87.3%。

一、实践探索

1.成立领导机构，明确部门职责

江干区成立了土地资源执法监管共同责任机制工作领导小组，由区长任组长，两位分管副区长任副组长，成员由镇政府（街道办事处）和区纪委（监察局）、区委组织部、拆违办、农业局、住建局、城管局、财政局、安监局，江干国土分局、规划分局、工商分局、消防大队、区公检法等15个相关部门组成。领导小组下设办公室，负责做好联系协调、通报情况、衔接配合等工作。同时，对各成员单位在土地资源执法监管及违法用地查处工作中的职责，《实施意见》作了进一步明确，理清了各部门间的职责界限，避免产生推诿扯皮现象，解决了各部门该“发挥什么作用、如何发挥作用”的问题，为最大程度地增强工作合力奠定了良好的基础。

2.创新协作机制，发挥联动作用

一是建立联合防控机制，完善土地执法监察网络，充分发挥镇（街道）的主导作用和管理优势，以村（社区）为基础,以联合巡查、联合制止、联合拆违为手段，保持区、镇（街道）、村（社区）三级有机联动，强化“预防在先”，形成区域联合防控体系，努力把违法用地遏制在萌芽状态。二是建立部门执法联动机制，对巡查发现的违法用地，及时通报情况，实现信息共享，并明确规定部门与镇街间通报、查处、移交的时限，通过强化联动配合压缩由发现直至组织拆除的时间差，能够有效地防止抢搭抢建的行为，并大大降低了拆除的难度。三是建立国土司法执法联络机制，江干国土分局、区监察局、区公安分局、检察院、法院联合下发了《关于加强监察、公安、检查、法院、国土部门在国土资源执法中协作联动的意见》，建立了江干区国土司法执法工作协调小组，设立了国土司法执法联络室。对重大土地违法案件，由公检法部门及时介入，提高了对违法当事人的震慑力。四是建立公众监督参与机制，邀请人大代表、政协委员、人民团体、新闻媒体等社会各界力量对土地执法工作进行监督，畅通公开电话、意见箱、网络投诉等多种渠道，提高土地执法工作的群众参与度和满意度。五是建立土地执法工作目标考核责任制，将土地执法监管共同责任履行情况列为对各部门、镇（街道）、村（社区）年度工作目标考核的重要内容。

国土二所人员执法中做好提示和解释工作

3.严格制度落实，实行一票否决

一是严格落实联席会议制度。联席会议由土地资源执法监管共同责任机制工作领导小组组长召集，每年召开不少于两次。如因工作需要，可由办公室组织召开。二是严格通报制度，按照江干区政府江政办发〔2010〕140号《江干区违法建筑防控预警制度（试行）》的规定，江干国土分局每月根据集体土地违法用地违法建筑的不同情况进行计分，区城管执法局每月根据国有土地违法建设的不同情况进行计分，各镇（街道）每月根据集体土地违法建筑加层（加高）的不同情况进行计分，区拆违办经汇总后进行每月定期通报，并作为区政府对各镇（街道）全年耕地保护、拆违工作责任制考核的重要依据和指标。三是严格约谈制度，对一年中辖区内违法占用耕地面积占新增建设占用耕地面积比例超过5%的，不履行土地执法监管共同责任的，预警积分排名靠前或有重大违法行为的镇（街道）党（工）委、政府（办事处）、村（社区）主要负责人进行警示约谈，要求被约谈单位限期整改，并书面上报整改落实情况。四是严格一票否决制度。镇（街道）、村（社区）因组织不力，对违法用地没有有效及时制止，造成重大影响；或经警示约谈后，对违法用地行为未在限定期限内组织整改验收合格的，列为违法用地重点镇（街道）、村（社区）治理。有关部门对所涉镇（街道）、村（社区）及其主要负责人进行各类先进评比时，采取“一票否决制”。

4.加强内部管理，规范执法办案

江干国土分局把土地执法作为重点工作之一，切实严格责任落实，密切科室配合，规范程序流程，不断提高土地执法办案的效率和水平。修订完善了《执法监察动态巡查工作暂行办法(试行)》，对国土所、执法监察科（大队）的各自职责、巡查频率和范围、案件查办等作了具体规定。制定了《江干国土分局年度土地变更调查联动协作制度(试行)》，明确相关科室积极参与到土地变更调查工作中来，共同保障涉及违法用地得以顺利查处到位和完成整改。创新土地执法“一案一卷”制度，实行“一个案子、一套案卷”，规范案卷质量标准，加强对违法案件的跟踪处理力度。严格落实重大案件集体会审制度，由班子成员及相关科室共同讨论，加强对自由裁量权的约束，避免产生行政瑕疵。在全局开展了岗位业务技能比武活动，实行全员办案，加强案卷评比，不断提升干部职工的实践办案能力和办案水平。

土地卫片执法中对违法用地进行现场核实

二、几点启示

1.抓住关键环节，突出党委政府在土地执法监管共同责任机制中的主体地位

一是要紧紧抓住区、镇（街道）、村（社区）是辖区内土地执法监管共同责任机制的责任主体不放，真正把耕地保护上升为党委、政府行为。二是要合理界定职责权限，建立权责统一的责任体制。责任和义务必须具体到位，真正做到职责分明、责任到人，各司其职、各负其责。建立和完善决策失误责任追究制，行政执法过错责任追究制，失职渎职责任追究制、监督失察责任追究等制度，增强各级各部门责任人的责任意识。三是要在共同责任机制框架内，合理设定量化刚性目标，如耕地保有量、建设用地规划控制指标、年度建设用地计划、违法用地面积及比例、项目投资强度、单位GDP土地资源消耗量等。

2.探索实现路径，不断增强落实土地执法监管共同责任制的原动力

一是要加大宣传教育力度，充分强调落实土地执法监管共同责任制对“保红线、保发展”的重要性，切实消除思想认识上的误区。不能简单地认为构建土地执法监管共同责任机制仅仅是一种形式上的标新立异，也不能认为共同责任机制就是常规管理，无须过多劳神费力等。要通过正面宣传引导努力避免因认识上的不全面、不到位而导致工作落实不力的现象。二是要积极探索多样化的实现途径，不断增强落实共同责任机制的原动力。在充分利用行政手段自上而下推动实施的同时，也要积极考虑利用经济手段，建立完善经济奖惩制度，引导各责任主体主动参与，特别是要引导本应当作为耕地保护主体的农民积极参与，实现由行政主导推动向利益引导驱动的转变。

3.土地执法监管共同责任机制有待于形成常态化运转

一是要将管理责任真正转化为党委政府的自觉行动，真正体现到《党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》的要求上来，落实到决策、实施、监管各项具体工作中去。二是要将监管行为真正分解到防、查、纠各个环节，推动定期通报、信息共享、联动防控、移交移送、督查督办等制度执行，注重预防预警、规范监管行为、落实查究整改，努力在典型、重大违法案件联动制止、联合查处、督查整改、查事查人上有所作为，发挥好联动监管的震慑、警示、引领作用，真正形成保障科学发展、保护耕地红线的监管机制，决不能让共同监管责任机制形同虚设，成为检查的“花瓶”、工作的摆设。