当前土地流转现状、问题与对策分析

伯 娜

（淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000）

土地是三农问题的核心，土地流转是整合土地资源实现收益最大化的重大战略举措，十八届三中全会对农村土地制度改革做出的重大部署，开启了农村土地流转变革的大门。各地土地流转呈现加快态势，至2013年底，全国土地流转面积3.4亿亩，为2008年的3.1倍，流转比例达26%，比2008年高17.1%。[1]但也有些地方出现急于求成的现象，土地流转事关农村稳定和社会改革发展大局，如何有序推进土地流转是值得深入研究的课题。

一、国外土地流转的经验教训

纵观国际社会的土地流转，不难发现土地流转作为整合土地资源的战略举措，其成败内核是能否实现土地高产潜力；其流转的关键环节是能否遏制大资本兼并土地。若采取了流转，则如何遏制大资本兼并土地就成为事关全局得失的枢纽；相反，若注重实现土地高产潜力，流转与否不是实质性问题。对以下案例稍加对比就能得出结论。

菲律宾、巴西、阿根廷等国家的土地流转：重流转却无法遏制大资本兼并土地导致的经济衰退、社会动荡和政局不稳。20世纪50年代，菲律宾鼓励农户以自己的土地承包经营权来投资入股企业，依靠资本的力量来改造农村和小农，一度成为“亚洲典范”，但进入20世纪60年代中期，西方农业跨国公司和本国资本家通过资本运作和并购等形式控制了农村金融和土地交易以及农资生产供应、农业保险、流通、农产品加工、农村基础设施建设、技术服务等领域，导致无地农民迅速上升，几乎一半家庭无地可种，经济衰退、社会动荡和政局不稳。[2]同样，巴西、阿根廷等国家也为大资本兼并土地付出了沉重代价，引发贫困化、政权更迭和社会失范等严重后果。

日本、古巴：致力于土地高产潜力内核，真正实现土地资源收益最大化的成功典型。与20世纪50年代鼓励土地流转的菲律宾相比，日本则以农业研发，深耕、灌溉系统、商业肥料实现高产潜力。另一个成功的例子是上世纪90年代的古巴，在前苏东欧剧变、美国遏制封锁的极端情况下（如1989～1993年间农业化学投入品、工业设备进口下降75%，化肥进口下降3/4，杀虫剂进口下降60%），农业不得不转向以传统适用技术为替代，通过实施生态系统的综合控制，种养业一体化，间作、轮作和深耕，成功实现化工农业向全球唯一利用生态技术实现安全可持续发展农业方向的转变。[3]

可见，土地流转作为土地资源的战略组合策略，能否遏制大资本兼并土地事关全局，一旦启动流转，遏制大资本兼并土地并不是件容易的事，相反致力于实现土地高产潜力，从土地流转这枚硬币的背面切入，更能稳妥地实现经济、社会的健康发展。

二、我国的土地流转现状

（一）土地流转的主要形式

农村土地流转形式主要有土地转包、互换、入股等，因此考察土地流转，首先要明确其流转的主要形式，表1为各省农村土地承包经营权流转方式[4]：

表1 各省农村土地承包经营权流转方式(%)

从表1可见:农村土地流转形式主要有土地转包、互换、入股等，其中以转包与互换为主。虽说截至2013年，全国农村家庭承包耕地转出面积为3.40亿亩，流转比例为26.2%，但就流转形式来看，80%左右采取的是转包形式。这种以转包为主的单一流转形式存在一定的局限性，因为它属于转包方在保留物权性质土地承包经营权前提下，分离出部分权能(包括经营权中的占有权、使用权和收益权，但不包括处分权)移转给受转包方，受转包方无法取得物权性质的经营权，而只能取得债权性质的经营权，再加上新确立的转包关系期限不得超过原承包期的剩余年限，最长也不得超过20年。

（二）土地流转区域特征

考察土地流转的第二个重要层面是区域特征。虽说土地流转形式以转包与互换为主，但由于区域经济发展不平衡，与此相对应土地流转也会出现区域特征，情况见表2[5]：

表2 农村土地流转区域状况

从表2可见：我国地区间土地流转差异明显，呈现东高西低的现象。如东部宁波、苏州等地区农村土地流转比例为27%和23%，而中部地区则为7%－8% 左右，西部地区就更低，约在4%－5%左右[4]。很明显，这种区域特征是中国区域经济发展不平衡在农村土地流转上得表现，这表明土地流转受到区域经济发展的制约，经济发展程度越高，土地流转率较高。与此相适应，若经济发展落后，过快推进土地流转，会导致很多不稳定因素的出现。

（三）土地流转农户意愿

土地流转，无论是具体形式，还是区域上的不同，最终土地流转能否深入推进，落脚点还是参与土地流转农户的意愿，作为理性的农户，其土地收益最大化、风险预估、相关机会成本的平衡共同决定了土地流转意愿。在此层次上，蒋省三[6]对安徽省怀宁县、肥西县和浙江省德清县等相关区域土地流转调研，情况见表3、表4：

表3 农户农地转出期限分布情况统计（%）

表4 农户农地转出渠道选择分析（%）

从表3、表4的调研数据可以看出：虽说土地流转农户占总户数比重高达90.9%，但土地流转期限短，多倾向于短期转出农地，其中未约定流转期限和约定期限为1年的农户占被调查农户的57.5%，自己主动联系的仅占6.2%[5]。

三、我国土地流转存在的问题

综上所述，当前我国土地流转处于探索阶段，虽然取得了一定的成就，但存在的问题主要有以下几个方面：

（一）土地流转形式单一，以转包为主，流转期限较短

农村土地流转主要有土地转包、互换、入股等多种形式，但当前的土地流转形式大多以转包为主，流转期限较短。这本身表明土地流转的风险很大，作为理性农户，采取转包形式是对其土地保障的理性选择。在这种背景下，坚持土地流转以农民自愿为前提是规避风险的首要问题，但是，在实际操作中，有的乡村集体经济组织、部分村组干部不尊重农民意愿，甚至越俎代疱，强制流转。这些问题导致土地流转关系混乱，引发各种经济纠纷。

（二）我国区域经济发展的不平衡，严重制约了土地流转的区域推进

土地流转受制于地区经济发展水平，经济发展程度高，流转容易实现，经济发展落后，土地流转则不易推进。我国的地区间土地流转差异明显表现出东高西低，东部的宁波、苏州达27%和23%，中部地区则为7%－8%，西部则仅为4%－5%。在区域经济发展不平衡短期内很难消除的背景下，在一定的时期内将很难实现土地流转全局性稳定推进的局面。但部分地区不顾本地经济发展水平的制约，盲目攀比，急于求成地推进土地流转将会导致农村，尤其是广大的中西部地区的不稳定，也使得农民的合法权益得不到应有的保障。

（三）土地流转农户意愿低，土地流转规模受到限制

从蒋省三对安徽省怀宁县、肥西县和浙江省德清县等地的调研显示：虽说流转农户占总户数比重高达90.9%，但流转期限短为1年的占57.5%，自己主动联系的仅占6.2%。农民与土地相伴，以土地为生，虽说部分农民的生存与生活并非完全依赖土地，但是土地上的空间道路与草地、溪流却连结农村社会资本网络，在很大程度上限制了流转规模。若非以群体或村落形式实现城市化，个体或家庭形式要想融入城市及其对应的社会资本网络，没有两至三代人的努力，均是理想主义。[7]因此，对农民而言，远离土地等同于远离了原有的社会资本网络，此时若地区经济发展落后，城市又迟迟无法为之提供新生的社会资本网络，则宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去，是最保守的理性决策。因此在这种情况下，若没有给农户预留一定的时间缓冲，盲目推进土地流转会引发社会问题。

四、有序推进农村土地流转的对策措施

推进农村土地流转，只有坚守“依法自愿有偿”的原则，才能有序进行。

（一）致力于实现土地高产潜力内核，为三农的解决提供最终保障

在实施土地流转策略中，要致力于通过生态技术改造农业，通过农业科技研发，深耕、灌溉系统、商业肥料实现高产潜力，通过实施生态系统的综合控制，种养业一体化，间作、轮作和深耕，成功实现化工农业向利用生态技术实现安全可持续发展农业的转变，力避菲律宾、巴西等国家土地流转中无法遏制资本对土地的兼并从而付出的沉重代价，引入资本固然能在短期内快速改造小农，但长期来看，遏制资本兼并土地却是难以破解的难题，如何规避由此引发的风险就演化为实在的危险。因此，致力于实现土地高产潜力内核，才是解决三农问题的最终保障。

（二）依法推进土地流转、尊重农民意愿

以农民为决策主体，鼓励创新与交流，为其提供应时服务，建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，确保农民切身利益。农村土地流转是一项系统工程，完善法律及严格执法是保证系统运转的关键。要把农村土地流转纳入法制化、制度化的轨道。农村土地流转事关农村经济社会发展和农民切身利益，只有农民才对土地流转有最终的决策权，政府部门只能是建议与引导，为农民在土地流转决策时提供应时服务，如法律、资金、处理纠纷等。农村土地流转没有固定的模式，不能一刀切，应鼓励各地从实际出发不断创新，搭建农民合作与交流的平台，为其收集整理、汇总土地流转的经验与教训，供农民在决策时提供思路。

（三）建立中央与农村村社直通桥接体制，为农户提供资金扶持及配套服务

设立全国农村支持基金，直接进入农村村社集体帐户，在国家规定的使用范围内，由农民集体自主决定支配。在网络信息时代，技术条件不成为瓶颈，若通过地方政府、机构与农村相桥接，或除农民集体之外的第三方桥接，在偏城市化背景下，农村与农民很难成为真正的受益方。因此，要制定鼓励土地流转的相关优惠政策，建立全国农民交流、技能培训服务体系，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为土地流转创造条件；加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，弱化农村土地的社会保障功能；建立农村土地流转的财政和金融支撑体系，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度。

（四）强化监管、遏制资本改造小农经济，走农民其同富裕的道路

资本的本质决定其不可能以农民的最终利益为目的，大资本兼并土地在全球多国均显示最终会伤害农民利益，给社会造成混乱。国家应引导农民自主、充分整合农村资源，并给农村多提供公共设施所需资金支持。为保障农村土地依法自愿有序流转，各级政府应强化对土地流转的监管，加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查力度，对土地流转进行定期或不定期的查检，遏制资本控制小农经济现象，走农民其同富裕的道路。

[1]李慧.土地如何“转”起来[N].光明日报，2014-03-24.

[2]刘坤.“失信之地”——试论菲律宾综合土改[J].南洋问题研究，2013（1）：82-94.

[3]黄玉珍.谋划世界的100次会议（下）[M].北京：中国环境科学出版社，2014.

[4]毛飞，孔祥智.农地规模化流转的制约因素分析[J].农业技术经济，2012（4）：52-64.

[5]麻昌华，汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[J].湖北民族学院学报，2008（4）：112-117.

[6]蒋省三，刘守英，李青.中国土地政策改革：政策演进与地方实践[M].上海：上海三联书店，2010：31－33.

[7]Fingleton B，Garretsen H，Martin R. recessionary shocks and regional employment:evidence on the resil⁃ience of U.K.regions[J].Journal of Regional Science，2012，52（1）：109-133.