城镇化中无地农民问题及其对策

李振堂，付增贵

摘 要：无地农民是我国现行土地承包经营政策的产物，他们失去了通过承包经营土地获得收益和享受国家给予农业补贴的权利，不仅丧失了基本的生存保障，后续发展更是困难重重。无地农民问题不能靠重新调整土地和简单地给予无地农民一定补贴来解决，而应本着发展的理念，给予无地农民发展基本保障，大力开展职业教育，促进无地农民发展资本的形成，提升无地农民发展的竞争能力，通过其自身劳动力和家庭剩余的资本化实现自身的发展。

关键词：无地农民；农民剩余；资本化；发展

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）05-0038-04

一、我国无地农民产生的原因

“无地农民”是指具有农村户籍，是农村集体经济组织成员，但不在农村集体经济组织中获得土地承包经营权的农村人口。

新中国成立后，我国进行了“土地改革”，广大农民平等地获得了土地，实现了“耕者有其田”的目标，解决了解放前农民无地和土地过渡集中的问题。

在人民公社时期，由于农村生产资料集体所有，农民集体劳动，产品分配事实上是“平均主义”，农民个人或家庭虽不拥有土地所有权和独立支配的经营权，但农民可以在一定范围内人人平等地分享土地带来的利益，可以说，这一时期不存在现在意义上的无地农民问题。

改革开放后，农村土地开始实施集体所有下的家庭联产承包责任制。虽然土地所有权与经营权相分离，但谁拥有了土地承包经营权，也就获得了土地收益的支配权或所有权。在1997年之前的第一轮承包期内，由于实行承包经营权“三年一小调，五年一大调”的政策，新增人口虽短期没有土地承包权，但基本上不存在无地农民问题。

1998年农村开始执行中央政府提出的土地承包期再延长30年不变的政策以后，由于30年承包期内不再进行承包权的调整，随着时间的推移，无地农民便越积越多，产生一系列备受社会关注的社会问题。

许多学者根据各自的研究，对无地农民数量进行了估算。张润清等调查表明，无地农民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人员，无地农民的比例是11.76%[1]。孙耀武认为，至2004年底，全国无地农民约1.45亿左右[2]。杨晓仙等认为到2009年底，全国无地农民应超过1.19亿人[3]。乔立娟等预计到2027年30年承包期满时，我国无地农民人口将达到2.6亿左右[4]。

二、无地农民生存、发展权益受损的表现

在我国现存的城乡二元体制下，如此庞大的农民群体不能获得土地承包经营权，就意味着这些农民失去了最基本的生存和生活的保障，长期下去必然产生一系列经济和社会问题，甚至会导致社会的动荡。无地农民生存、发展权益受损主要表现在以下三个方面：

1. 失去了承包经营土地获得收益的权利。传统意义的农民获得收入，只有通过耕种土地。能否获得和获得多少土地承包经营权，直接关系到家庭收入的多少和发展机会的大小。无地农民失去了土地承包经营权利，就无法通过承包土地获得收益。

2. 丧失了获得基本生存、生活保障的权利。我国现有的体制下，国家没有建立完备的农村社会保障体系。对于农民来说，承包经营土地是获得最基本生存和生活的保障。失去了获得土地承包经营的权利，就意味着失去了最基本的生存和生活保障。

3. 失去了获得国家提供的农业补贴的权利。我国经济已经进入了“以工辅农”时期，国家给予农业的各种补贴，实际上是对农业集体经济组织从事农业生产的补贴，应该是每个集体经济组织成员均有权获得国家给予的补贴，而现行的做法往往是按承包土地面积的多少来分配，无地农民即便是租种他人土地从事农业生产，也没有获得国家农业补贴的权利。

三、现有解决无地农民问题的研究综述

国内学者对无地农民问题十分关注，解决无地农民问题的研究，归纳起来有以下五方面：

1. 让无地农民获得土地承包权。让无地农民获得土地的方法大致有两种。一是收回已经迁出人员的土地进行重新调整或分配。张润清等认为，“对有重新分配土地要求强烈的地方，应该根据实际情况，由县以上政府主管部门深入村中进行进一步调查，根据调查结果，对土地分配存在严重问题的可以考虑重新分配土地，对问题不太大的地方根据国家法律和政策进行微调”[5]。曲永谦“建议立法机关出台法律补充规定，规定死亡人口与新生人口的承包地可以调整，五年为一个调整周期，或者可以实行在家庭内部死亡人口和新生人口土地相抵顶的做法”[6]。二是开发荒地，分给无地农民。“对于无地而又希望种地的农民而言，鼓励他们开垦荒地，并把开垦成果收归集体所有，无偿分配给无地农民进行耕种，既可以保证农村耕地的增加，又为农民提供了耕种的土地”[1]。

2. 使无地农民有偿获得土地经营权。在无地农民无法获得土地承包经营权时，对于确实希望从事农业生产的无地农民，“通过进行土地流转，使无地农民在有偿的前提下有地可种”[6]，“通过土地承包经营权流转，引导农户间通过经济手段解决无地或者少地问题”[7]，“在土地流转中，要赋予无地农民特定的集体组织成员优先权”[8]。

3. 加强职业教育，增加无地农民就业机会。大部分学者的研究中提到了加强对无地农民的职业教育、增加无地农民就业机会的对策。杨晓仙等更是提出“各级人民政府要将无地农民作为就业援助优先扶持和重点帮助对象”，“将无地农民纳入享受职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、社会保险补贴、小额担保贷款贴息等就业扶持和就业服务范围的政策措施”[3]。

4. 建立无地农民特有的社会保障。陈发桂提出两种模式，一是“针对农村无地农民制定专门的社会保障法，即制定《农村社会保障法》。建立农村最低生活保障制度，使无地农民的基本生存能够得到有效保障”。二是“在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇，逐渐创造条件将农村无地农民纳人城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题”[8]。张润清等提出直接给予无地农民最低生活补贴，他认为“如果无地农民可以获得政府的最低生活补贴等基本保障，在一定时间内即使没有土地使用权和就业机会，也不会使其生活受到太大影响”[1]。

5. 构建无地农民市民化的政策体系。备受关注的“无地农民工”问题，实际是无地农民进入非农领域从事劳动形成的（有别于城市化进程中由于国家征地而失去土地的农民——失地农民）。随着时间的推移，这一群体规模会越来越大。许多学者提出加快构建“无地农民工”市民化的政策体系。刘兆军提出“无地农民工自愿放弃农业人口户籍进城时，允许其转为区域内的城市人口并纳入城市公共管理体系之中，从而为他们在城市稳定与发展创造条件”[9]。

四、对现有解决无地农民问题对策的分析

上述五个方面的对策均是针对无地农民问题提出的，前两方面的措施，在现有的政策体制下并不能解决无地农民的问题。后三个方面的措施在现有体制下，对解决无地农民问题有一定积极意义的，但只重视了无地农民的眼前问题，没有从无地农民的长远发展和消灭无地农民提出相应的对策。

第一，让无地农民获得土地承包权的对策并不可行。现阶段实施《土地承包法》的目的，就是在稳定农民的土地承包经营权前提下，提高土地的生产力，推进土地的规模经营。无论是采取“小调整”或“重新分配”土地，都与现行法律相违背，也不适应飞速发展的农业机械化和农业现代化对土地规模经营的要求。如此做法，只能使我国农业停留在“小农经济”时代。

第二，使无地农民有偿获得土地经营权的办法，根本不可能让无地农民拥有“从承包土地获得收益的权利”和“获得国家提供的农业补贴的权利”。只能是解决部分无地农民临时的生存或生活问题的应急之策。从法律角度看，在我国现有的法律框架下，农民有平等获得集体土地承包经营的权利，由于政策原因没有获得，应该考虑建立政策补偿机制，而不是让无地农民自己来承担这一损失，这对于无地农民来说“不公平”，也“不合理”。

第三，无地农民的产生是我国社会经济发展特定阶段的产物，解决无地农民问题的研究中没有将无地农民作为一个特定的群体来看待，也没有对其阶段性特征进行研究。因此，应根据其阶段性的特征从制度层面上解决其生存、发展问题。

第四，解决无地农民问题仅局限于增加无地农民的现实收益、促进非农就业方面，没有关注无地农民的长远发展和我国未来农村的发展趋势。

总之，解决无地农民问题，不能只关注给予无地农民一点眼前的利益，而应从无地农民发展和最终消灭无地农民的高度来解决无地农民的问题。

五、解决无地农民问题的对策

从上述分析可以看出，无地农民问题的集中表现是无地农民在现有政策体制下失去了基本生存保障和发展支持的问题。因此，解决无地农民问题的核心是解决无地农民的发展问题。笔者认为，国家给予无地农民基本保障是无地农民发展的基础，推进职业教育是无地农民发展资本形成手段，剩余资本化是无地农民发展的道路选择。

（一）给予无地农民保障，夯实无地农民发展的基础

给予无地农民一定的保障有以下三种办法，不同地区可以根据情况选择使用。

1. 在不重新分配土地的前提下，直接由国家给予无地农民应有补偿。从法理的角度看，无地农民与有地农民和城镇居民具有平等的公民权利。在现有体制下，农民从集体获得土地承包经营权，就是获得基本生存生活保障权。既然是国家政策性的剥夺了无地农民这一权利，从“公平”的角度讲，国家就应该给于无地农民应有的补偿。一是分地区核定农村最低生活标准，由国家财政直接补贴。二是国家把1998年以后出生的无地农民，直接纳入城镇社会保障体系。

2. 农村土地实行以村为单位虚拟股份制，由村集体给予无地农民经济补偿。在不进行农村土地重新分配和尊重现有户籍制度的前提下，重新核定每一个行政村农村户籍人口，以人口的多少确定集体土地的股份数额，成立虚拟的土地股份制。同时要求不愿种地的家庭只能把土地交给村集体，种粮大户和农业企业只能从村集体获得土地。由村民代表大会或由村委会，每年对当年全村由家庭承包经营的土地收益进行评估（不包括企业性质的农业生产组织，因为他们的土地产出率较高），在扣除生产资料、人工投入后，计算出净增值额（类似于马克思的绝对地租），计算出每一份的价值。承包土地份额超过人口数的家庭和种粮大户（或农业企业组织）均按此标准向集体上交净增值额，由村集体向承包土地份额少于人口数的家庭支付缺额。如果多承包土地的家庭认为不划算，可在自愿的基础上把多承包的土地交给集体，由集体流转给种粮大户或农业企业。这一方法，不仅可以保证国家土地承包30年不变政策的执行，也保障了无地农民的基本权利，更为重要的是能够推进土地的流转，增加土地的收益，为农业机械化和现代化提供条件。

3. 建立阶段性无地农民生活保障。这一思路可分两步走。第一步是自现在起，建立无地农民的生活保障制度，国家按不同地区农村最低生活标准，给予1998年以后出生的农村居民发放生活补贴，享受补贴时间截止到年满18岁（16岁是国家法定劳动年龄，考虑到初中毕业后要接受2年的职业教育）。第二步是农村居民年满18岁后，对于不能通过升学、入伍或从事其他职业在城市获得工作并定居城市的农民进行区别对待。对于愿意进城务工和愿意留在农村从事农业生产的农民，建立有国家、集体、农民工个人三方出资的农民工基本养老和社会保障。对于现有承包土地的农民，以每人三亩地作为标准，作为基本的社会保障，超出部分每年向村集体缴纳一定的租金，或把多余部分交给集体，由集体把土地转租给种粮大户或农业企业组织。随着时间的推移，多年后我国现有意义上的农民可能会彻底消失。

给予无地农民一定的保障，不仅是保障无地农民生存、生活的权利，也是为他们的发展提供基本的前提。要实现无地农民的发展，必须使无地农民将其剩余转化为资本，资本的盈利性才能实现无地农民的发展。

（二）无地农民剩余的资本化是无地农民发展的必然选择

“农民剩余”是指农户家庭收入用于基本生活消费后的余额和多余的劳动力[10]，对于无地农民来说，在国家给予基本保障的基础上，只有通过普通教育和职业教育将劳动力变为人力资本，将家庭剩余资本化才能实现农民的发展。

1. 大力推进无地农民的职业教育，促进其人力资本的形成。随着城镇化和农业现代化的发展，农民将逐渐减少，这是社会经济发展的必然趋势。随着时间的推移，无地农民中一部分将会通过升学、入伍等渠道逐步融入城市，成为真正意义的市民。对于没有走出去的无地农民，只有加强职业教育，促进其人力资本的形成，实现其发展。一是推行现代农业技术培训，使他们成为农业工人；二是加强农业生产性服务业和城市服务业所需的专业技能的培训，使他们走向城乡服务业；三是在推行职业教育的前提下，设立无地农民创业基金，支持无地农民创业。

2. 树立发展型消费观念，促进无地农民剩余的资本化。在社会比较浮躁的今天，人们往往存在许多短期行为，在农村尤其如此。例如农村普遍存在的不重视教育、婚丧嫁娶的奢靡浪费、修房盖屋的无谓攀比、封建迷信活动等。因此，必须倡导农民树立发展型消费和自我发展观念，强化农民剩余资本化的意识。把家庭的剩余转化为发展的资本，必须做好以下几方面的工作：一是正确引导农民的消费行为，使消费行为合理化；二是倡导健康、科学、文明、资源节约型和环境友好型消费方式；三是引导农民正确认识消费短期效益与长远利益，提高消费的效益和消费的有效性。只有如此，才能促进无地农民发展型消费和自我发展理念的形成，农民才不至于再把来之不易的收入浪费掉，才不致甘于低层次的就业或半失业现状，才能自觉将剩余资本化，提高自身剩余资本化的比率，拓展自我发展的空间，实现自我发展。

参考文献：

[1]张润清，乔立娟.河北省无地农民生存与发展问题调查报告[J].调研世界，2008，（2）：25-26.

[2]孙耀武.解决无地农民问题的思考[J].南方农村，2006，（1）：29-30.

[3]杨晓仙，叶民英.无地农民基本生活和社会保障权益探析[J].湖湘论坛，2009，（6）：122-125.

[4]乔立娟，杨润清，胡灵红.土地承包期延长后无地农民问题研究——以河北省为例[J].乡镇经济，2008，（6）：32-35.

[5]张润清，乔立娟，宗义湘.无地农民产生原因、收入来源与生存现状研究——基于河北省32个县的调查分析[J].财贸研究，2008，（3）：22-26.

[6]曲永谦.不可忽视无地农民的问题[J].乡镇论坛，2006，（12）：20.

[7]谭新华.如何解决农村无地农民的民生问题[J].村委主任，2010，（9）：22.

[8]陈发桂.农村土地流转进程中无地农民面临的困境及对策探析[J].创新，2010，（4）：38-41.

[9]刘兆军.新生代无地农民工：边缘困境与制度保护[J].农业经济问题，2010，（9）：77-81.

[10]刘金荣.农民剩余资本化是农业和农民发展的必然选择[J].山东社会科学，2012，（10）：165-167.

责任编辑：张 然

The problem and Countermeasure of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Li Zhentang1，Fu Zenggui2

（1.Social Management Institute， Huanghuai University， Zhumadian 463000， China；

2.Hebei Geological Prospecting Institute， Shijiazhuang 050000， China）

Abstract： Landless peasants are the product of contracted Chinese land management policies. They have lost the benefits from the contracted land and the rights of agricultural subsidies previously granted by the government. They have lost their basic survival safeguards， and their continuance to develop which has become more difficult for this demographic. The problems of landless peasants can not be solved by land restructuring and subsidies given by the government. The answer to this dilemma should be in line with the development of innovative ideas. This begins by awarding basic security to landless farmers for their development， and supporting vocational education seamlessly and vigorously， promoting the capital formation of landless peasants and enhancing their ability for competition. They can realize development by their own labor and family capitalization.

Key words： Landless peasants； Farmer remaining； Capitalization； Development