论我国知识产权纠纷行政调解制度的完善

摘 要：行政调解在纠纷解决方面具有独特的功能和优势，其与知识产权纠纷的特点具有相当的契合性，在我国知识产权纠纷的解决中具有不可或缺的重要地位。但目前我国知识产权纠纷行政调解制度还存在不少问题，为此我们应当从完善立法、规范程序以及加强与诉讼的衔接等方面完善该制度，以健全我国知识产权纠纷解决机制。

关 键 词：知识产权纠纷；行政调解；纠纷解决机制

中图分类号：D923.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0117-05

收稿日期：2014-07-01

作者简介：梁宏辉（1977—），男，湖南湘阴人，法学博士，湖南农业大学公共管理与法学学院讲师，研究方向为民事诉讼法学与纠纷解决机制。

基金项目：本文系国家社科基金一般项目，项目编号：11BZX012；13BGL135。

“知识产权是技术发展的产物。”[1]随着当今科学技术的迅猛发展，各种新型智力成果不断涌现，知识产权的保护对象在不断扩大。相应的，知识产权纠纷也越来越多、越来越复杂，知识产权纠纷解决的难度也在不断增大。在我国，知识产权纠纷的解决方式主要有诉讼、行政处理与非讼解决三种途径。尽管我国具有运用行政手段解决纠纷的传统，亦有通过行政处理的方式解决知识产权纠纷的法律规定与实践，但我国对于运用行政调解这一非强制性的行政手段来解决知识产权纠纷明显认识不足，在制度设计上亦存在诸多不足。本文拟对我国知识产权纠纷的行政调解制度进行分析探讨，以期对完善我国的知识产权纠纷解决机制有所裨益。

一、我国知识产权纠纷行政调解制度存在的问题

目前，尽管我国《专利法》、《商标法》及《集中电路布图设计保护条例》等法律法规对于相应知识产权纠纷的行政调解均有规定，但由于我国知识产权保护立法的整合协调不够，知识产权行政管理与保护的部门分割，导致我国知识产权纠纷行政调解制度缺乏整体性，在制度设计上存在诸多缺漏，在实际运行中效果发挥有限。具体表现在以下几个方面：

（一）知识产权纠纷行政调解的立法不健全

目前，我国还没有制定《行政程序法》和《行政调解法》，而具体规定有行政调解这一解纷方式的法律法规则种类繁多，层级不一，导致法律冲突时有发生。可以说，目前我国统一的行政调解规范体系尚未确立，行政调解制度还不健全。就知识产权纠纷的行政调解而言，相关的具体规范分布在《专利法》、《商标法》及《集中电路布图设计条例》等不同的法律文件当中，不仅内容过于简略，而且在不同知识产权领域的规定也不够协调，缺乏整体性。具体而言，当前我国的知识产权法律法规如《专利法》、《集中电路布图设计条例》等在授予知识产权行政管理部门对于相应知识产权纠纷行政调解权时，既没有规定调解的基本程序规则，也没有规定行政调解的具体制度内容。而程序规则与制度规范对于一种纠纷解决方式而言，恰恰是其最为关键的内容。详言之，现行的相关知识产权法律法规对于知识产权行政管理部门内的调解机构如何设置，当事人如何提出申请，在调解中当事人享有哪些权利，调解机构和当事人应当遵循怎样的调解原则和哪些调解程序规则等，要么尚付厥如，要么语焉不详。立法上的不完善难免会损害制度的实际运行。譬如，相关法律对于行政调解机构主体资质规定的缺乏，会导致知识产权纠纷行政调解机构及其人员缺乏相对的独立性和一定的中立性，从而不符合纠纷当事人对于纠纷解决主体公正性的期待。而调解原则与调解程序规则的缺失，则会使行政调解缺乏程序规范与程序约束，当事人的程序参与权受限，不仅容易导致调解机构及其人员在调解过程中滥用权力，损害当事人的利益，而且无法利用程序公正来吸收当事人的不满，影响行政调解制度功能的发挥。

（二）知识产权纠纷行政调解的范围过窄

在我国，知识产权行政管理部门可以进行行政调解的知识产权纠纷涉及商标、专利、集中电路布图设计、植物新品种及特殊标志等领域。根据《商标法》第53条、《集中电路布图设计保护条例》第31条、《植物新品种保护条例》第39条及《特殊标志管理条例》第10条的规定，相应的知识产权行政管理部门可以对侵犯注册商标专用权、布图设计专有权、植物新品种权及特殊标志专有权的侵权损害赔偿数额进行调解。根据《专利法》第60条及《专利法实施细则》第85条的规定，管理专利工作的部门除了可以对专利侵权赔偿数额进行调解外，还可以对专利申请权和专利权归属纠纷、发明人设计人资格纠纷等进行调解。不难看出，目前我国知识产权纠纷的行政调解的范围主要局限于民事侵权方面，而且相关法律对于侵权纠纷的列举亦不甚全面，比如对于著作权侵权纠纷行政管理部门是否可以调解，《著作权法》就没有明示。从宏观上讲，知识产权纠纷可以分为侵权类纠纷与合同类纠纷两大类，既然因侵权行为侵害侵权责任法保护的绝对权可以适用行政调解，那么就合同法所保护的相对权而引起的合同纠纷则只要当事人自愿，同样应当可以适用行政调解。显然，当前我国知识产权纠纷行政调解的范围局限于侵权纠纷，有过窄之嫌，还有大量可以通过行政调解解决的纠纷可以纳入进来。

（三）调解协议的法律效力缺失

我国《专利法》第60条规定：“进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解，调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”《商标法》第53条及其它知识产权方面的法律法规也有类似规定。也就是说，我国涉及知识产权纠纷行政调解的法律法规并未对行政调解协议的法律效力做出明确规定，至于行政调解与诉讼的衔接也只是简单的规定，调解不成的，可以向法院提起诉讼，并没有一个有效的机制把二者联系起来。2009年最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》后，这一状况有所改观。该意见赋予了行政调解协议民事合同的法律效力，并规定包括行政调解协议在内的具有民事合同性质的调解协议，当事人双方可以共同向人民法院申请司法确认，经确认后的调解协议可以获得人民法院的强制执行。但不容忽视的是，该意见同时有 “……当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或其它处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理” 的规定。由于司法确认需要双方当事人的共同申请，且当前我国的《民事诉讼法》中并无司法确认程序的规定，司法确认工作尚在试点和探索当中，有关行政调解的司法确认案件还很少，至于知识产权纠纷行政调解协议的司法确认就更少了，实践中绝大多数的行政调解协议尚徘徊在司法确认的大门之外。而未经司法确认只具有民事合同性质的行政调解协议在当事人反悔或不服的情况下，对双方当事人并无实质性的法律约束力，而只能以原争议向人民法院起诉，由人民法院对争议重新进行审理。行政调解协议法律效力的缺失及与诉讼机制衔接的不畅，使行政主体的调解很有可能没有作用，导致资源和时间的浪费。这不仅影响了行政机关调解纠纷的积极性，也抑制了当事人寻求调解的主动性，削弱了行政调解在知识产权纠纷解决机制中的作用。endprint

二、完善我国知识产权纠纷行政调解制度的必要性

在当前，我国“对知识产权的保护实行行政执法保护与司法保护并用的‘双轨制，这是中国知识产权保护的特色。”[2]尽管近些年来，为了适用TRIPS协议的要求，我国进一步加大了知识产权司法保护的力度，但包括行政调解在内的行政处理方式在我国知识产权纠纷的解决中仍然具有不可或缺的重要地位，完善知识产权纠纷的行政调解制度，提高知识产权行政管理部门解决纠纷的能力是十分必要的。

（一）满足当事人纠纷解决方式选择权的需要

尽管知识产权是私权已经得到了世界各国的认可，但知识产权并不是纯粹的私权，因为许多知识产权的取得、丧失和变更都必须经过行政审批程序，其保护在很大程度上仰仗于行政权的介入，因而可以说，知识产权是一种与公权密切相关的私权。而且作为一种私权，知识产权不仅包含有财产权的内容，而且还包含有某些人身权的内容，所涉及的客体范围不仅包括专利权、商标权和著作权，而且还涉及计算机软件、集成电路布图设计等新领域，具有极强的专业性。知识产权在权属性质上的复杂性、内容上的复合性和客体上的广泛性决定了知识产权纠纷的复杂性和多样性。而知识产权纠纷的复杂性和多样性又必然决定了其解决方式的多元性。因为纠纷解决“历来就需要一个由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决方式共同构成的系统，其中每一种制度既有其独立的运行空间，又能形成一种功能互补，以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。”[3]知识产权纠纷的解决亦不例外。行政调解作为多元化纠纷解决机制中的一种重要的纠纷解决方式，“具有专业性、综合性、高效性、主动性和权威性等特有优势，体现了‘和为贵的传统观念和现代非强制行政的基本理念，在解决纠纷、化解矛盾、维护稳定中有着其它方式难以替代的作用。”[4]因而在当前我国进一步加大知识产权保护的宏观背景下，行政调解不但不能取消或淡化，相反还应当进一步完善，以便更好地发挥其在知识产权纠纷解决中的作用，以满足社会和当事人的多元化需求，保障当事人纠纷解决方式选择权。

（二）克服诉讼的局限性，弥补司法供给不足的需要

“司法最终解决”是现代法治社会的一项重要原则，然而这并不表明诉讼是解决纠纷的唯一途径，也不表明诉讼是解决纠纷的最佳途径。“诉讼既具独有的优点，也具固有的局限”。[5]尽管当前诉讼是我国知识产权纠纷解决的主渠道，但在知识产权纠纷解决过程中，诉讼同样有其局限性，甚至表现得更为明显。一方面，由于知识产权本身的技术性和复杂性，导致在知识产权诉讼中当事人举证困难，而且在诉讼过程中往往还会涉及复杂耗时的技术鉴定程序，由此使得知识产权纠纷诉讼解决的过程冗长，效率低下，成本高。但另一方面，诸多知识产权如专利权、商标权等都有保护周期，而在争讼的过程中，涉案的知识产权往往很难进行正常的生产经营和后续的科研与开发。因而，漫长的诉讼过程、高昂的诉讼成本以及争讼对于相关知识产权的正常使用及收益的冲击，令许多知识产权纠纷的当事人难以承受。可以说，知识产权本身所具有的专业性、技术性和时间性等特点，决定了诉讼在某种程度上并不是解决知识产权纠纷的最佳方式。就法院而言，尽管这些年来知识产权审判队伍日渐壮大，但由于知识产权纠纷专业性、技术性强，证据繁多，认定难度大，审理周期普遍较长，面对大量涌入的知识产权纠纷，法院仍然承受着巨大的压力。相比而言，行政调解具有专业性、综合性、高效性等优势，与知识产权纠纷的特点具有相当的契合性。因而，完善知识产权纠纷行政调解制度，对于克服诉讼的局限性，弥补知识产权纠纷解决中司法供给的不足意义重大。

（三）保障当事人的主体地位，构建服务型政府的需要

前文已经述及，我国在知识产权保护方面实行的是行政保护与司法保护并用的双轨制。但在知识产权的行政保护方面，我国依然沿袭着“管理行政”的思路，更多采用的是行政处罚、行政强制等强制性、权力化的行政手段，而较少采用行政调解等非强制性的柔性行政手段。政府职能转变一直是我国政治体制改革中的一项重要内容，政府的角色正在由管理者向服务者转变，行政权的行使不再仅仅是政府自上而下的管理活动，也是一种以服务社会为宗旨的治理方式，它更加关注公平正义、和谐发展及权利保障等价值目标。知识产权尽管与公权密切相关，但它毕竟是私权，强制性、权力化的行政手段的过多介入，不仅容易导致行政权力的滥用，而且会贬损当事人的权利主体地位。此外，由于权力化的行政是单方行政，所有的行政费用均需由行政机关承担，还会加大行政成本。因而完善知识产权纠纷的行政调解制度，促进强制性行政手段向非强制性手段转换，凸显知识产权行政管理部门的“协调”与“服务”功能，不仅有利于保障当事人的参与权和主体地位，而且有利于降低行政成本，增强行政部门的亲和力和民众对行政机关的认同感，有利于塑造服务型政府。

三、完善我国知识产权纠纷行政调解制度的构想

完善我国知识产权纠纷行政调解制度，充分发挥其独特的功能与优势，是健全我国知识产权纠纷解决机制，加强我国知识产权保护的一个重要方面。为此，笔者提出以下构想：

（一）完善知识产权纠纷行政调解制度的立法体系，规范其运作程序

在遵循制定法传统的我国，要充分发挥知识产权纠纷行政调解制度的作用，首先必须完善立法，增强行政调解制度在法律规范体系上的统一性。但从立法成本及现实可行性的角度考虑，我们不宜追求知识产权纠纷行政调解制度的单独立法，而只能依托现有的法律体系予以解决。也就是说，知识产权纠纷的行政调解仍然需要通过普通行政行为法的规范来规制。因而笔者建议，在将来制定统一的《行政程序法》中单列一章来对行政调解予以规范和明确，或者制定单独的《行政调解法》。至于知识产权纠纷行政调解制度所涉及的具体纠纷解决范围、调解主体、处理权限等具有较强特殊性和专门性的问题，则可以在涉及行政调解的知识产权单项立法中来予以特别规定。即通过统一立法与特别规定相结合，使有关法律、法规形成有机协调的整体，以构建起我国知识产权纠纷行政调解制度的科学体系。此外，作为一种有别于司法救济途径的解纷方式，行政调解制度要在程序灵活简便与严密的程序保障之间找准自己的合理定位，既不能因为程序规范的匮乏而损害行政调解的公正性，也不能因程序的过于繁琐而影响其快捷性。具体而言，笔者认为，我国知识产权纠纷行政调解制度程序的规范化可以从以下两个方面展开：一方面，可以在统一的《行政程序法》或《行政调解法》中明确行政调解必须遵循自愿原则、合法合理原则、程序公正原则、程序参与原则、程序及时原则等基本程序原则，并对行政调解程序的启动、调查、证据、听取意见规则、效力、期间、送达等行政调解的共通性程序规则进行规范，为行政调解的顺畅运行提供基本的程序指引。另一方面，则可以在涉及知识产权纠纷行政调解制度的单项法律中对各特定行政调解主体的权限与职责、相应的特殊程序规则、当事人与调解机构工作人员的行为规范、调解过程的监督等设置较为细致的规定，从而使行政调解的运行符合基本的程序正义要求，为其调解结果的公正性提供必要的程序保障。endprint

（二）拓展知识产权纠纷行政调解的范围

如前所述，当前我国知识产权纠纷行政调解的范围过窄，限制了行政调解在知识产权纠纷解决中作用的发挥。行政调解作为一种柔性行政行为，是行政机关服务行政的重要体现，它以当事人自愿为原则，且不排斥当事人的司法最终救济权，因而对于行政调解的范围不必限定得过严。合理适当的拓展知识产权纠纷行政调解的范围，不仅有利于行政机关更好地履行行政职能，也有利于保障当事人纠纷解决方式的选择权，促进知识产权纠纷的及时化解。因而笔者认为，知识产权纠纷行政调解的范围不仅可以从知识产权的侵权纠纷拓展到知识产权权属纠纷，而且还可以涵盖合同类纠纷。具体而言，不仅对于知识产权的侵权纠纷当事人可以申请知识产权行政管理部门进行行政调解，而且对于相关知识产权的权属纠纷和申请权权属纠纷当事人也可以申请调解。此外，对于与行政管理活动密切相关的知识产权权利转让合同纠纷和许可使用合同纠纷当事人也可以自愿申请调解。由于行政调解的权限必须受到法律的制约，因而笔者建议，相关的知识产权立法应当对于上述知识产权纠纷行政调解的范围予以明确列举。最后，还可以考虑实行裁决与调解相结合，将知识产权行政管理部门可裁决的事项亦纳入到行政调解的范围中来，赋予行政管理部门调解权，鼓励行政管理部门就这些事项采用调解的方式促成当事人达成合意，解决纠纷。

（三）明确行政调解协议的法律效力，加强行政调解与诉讼的衔接

为了有效发挥我国知识产权纠纷行政调解制度的解纷功能，必须赋予行政调解协议相应的法律效力，并加强行政调解制度与诉讼机制的衔接。就行政调解协议的法律效力而言，可视具体情况作如下处理：对于行政主体日常行政管理活动中附带性、非正式性的行政调解，其达成的协议可以参照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的精神，赋予其不低于民事合同的法律效力；而对于经当事人申请在行政机关主持下达成的正式书面调解协议，则可以设定反悔期，在反悔期内一方或双方反悔的，视做调解不成，当事人可以寻求其它救济途径，逾期没有反悔的，则调解协议生效，可以强制执行；至于在行政裁决这样的准司法性程序中达成的调解协议，则可以终结审理程序，在生效期限截止后产生强制执行力。此外，为了加强行政调解与诉讼的衔接，可以参考《人民调解法》的做法，在相关立法中为行政调解设立司法确认程序。“所有的行政调解协议均可在达成后由当事人双方送交法院审核，经法院核准确认后的协议书即具有执行力，法院审核认为调解违反自愿原则或国家强行法规定的，则可以裁定撤销，当事人可以直接向法院起诉或向行政机关重新申请解决”。[6]

行政调解作为一种柔性行政行为，不仅应当而且可以在知识产权纠纷解决中发挥积极作用。尽管我国知识产权纠纷行政调解制度还存在一些问题与不足，但我们不能因此而否定整个制度，而应当努力寻求完善它的方式与途径，充分发挥其优势，实现其功能和价值。

【参考文献】

[1]唐广民，董炳和.知识产权的国际保护[M].知识产权出版社，2002.139.

[2]徐文东.中国专利侵权纠纷的行政调解与处理[J].厦门科技，2009，（03）：31.

[3]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].清华大学出版社，2007.221-222.

[4]朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究，2006，（02）：73.

[5]江伟.民事诉讼法学[M].复旦大学出版社，2002.21.

[6]梁宏辉.我国农村纠纷行政解决机制的反思与重构[J].求索，2010，（10）：175.

（责任编辑：徐 虹）endprint