事业单位改革：破茧之后的期待

张锐

由于多重利益的纠结，同时还存在数十年沉淀下来的制度桎梏，事业单位改革所需延续的时间可能还会出于人们的意料。

在色彩斑斓的中国改革图谱中，事业单位改革格外撩人耳目。这不仅仅是这项已经运作了近20年的改革至今并未取得民众所期待的效果，更隐含着公众对公平与效率的浓浓诉求。然而，由于牵及数千万人的切身利益，更由于多重利益的纠结，同时还存在数十年沉淀下来的制度桎梏，事业单位改革所需延续的时间可能还会出于人们的意料。

成蛹与破茧

如果从1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》算起，我国事业单位改革已经递延了18年，期间改革的脉络基本沿着政策设计与局部试点两条线路展开，只是始终缺乏实质性突破，而且进展缓慢。

在过往18年由中央和省级政府部门制定的400多个相关改革文件中，2000年中央办公厅颁发的《深化干部人事制度改革纲要》具有定向导航的意义。《纲要》提出在事业单位推行聘用制度，并建立和实施岗位管理制度，同时提出要改革事业单位的收入分配制度等等，两年之后，国务院颁发《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》，并于次年开始实施。

2011年中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》奠定了事业单位改革的大体盘局。《意见》提出对事业单位进行“分类改革”，即对承担行政职能的事业单位，将其属于政府的职能划归相关行政机构；对从事生产经营活动的事业单位，推进其转企改制，同时，《意见》明确今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。根据决策层的设计，整个分类改革预计要耗费10年的时间：从2011年至2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，部分转为企业或划归政府行政机构；2016至2020年，建立和完善事业单位的管理体制和运行机制，形成中国特色的公益服务体系。

“务实”的启动要比“务虚”的步伐慢了很多。2008年初，国务院发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，截至目前，除了广东迈开了碎步之外，其他四省不是没有开始，就是进展甚微。而即便是广东，所推进的养老金“并轨”也被人称为“半吊子改革”。一方面，虽然广东省的事业单位职工与普通企业职工一样已按月缴纳养老保险费，但退休时待遇依旧按原有领取退休金的标准执行，另一方面，即使员工按当地社保标准按月缴纳养老保险费，但依法应该由单位缴纳的部分，单位没有缴纳。

作为近20年政策积累与谨慎试点的成果，今年5月国务院正式颁布的《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）具有破局的意义。《条例》是我国事业单位人事管理的第一部专门法规，标志着事业单位人事管理进入法制化新阶段。相对于企业人员有《劳动法》、公务员有《公务员法》管理，事业单位员工的身份从此也获得了法规的正式确认。

另一方面，作为《条例》的最核心成果，就是明确了事业单位与职工的“合同关系”，事业单位人员“铁饭碗”与终身制将随着《条例》的实施而被终结与打破，相应的竞争机制与人员流动机制将在事业单位启动，事业单位的活力由此将得到激励与彰显。

“去行政化”之艰

厦门大学副教授谢灵给本校朱崇实校长的一封公开信近期在网上疯传。讲的是中午开饭时厦大教师到教工餐厅就餐时被告知饭菜已经卖完，但当校长到餐厅吃饭时，服务员立即端出菜肴，而且厨师出来热情打招呼。因此，厦门大学教师中流传着教师应当趁校长就餐时去就餐的桥段。对此，谢灵与朱崇实校长展开了激烈的“口水战”。一个普通的教师，将讨伐的矛头直指能够决定自己命运的上司，想来绝非空穴来风。如此微小的事实背后折射出的是事业单位行政化的浓厚痕迹。

上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。按照改革的设计，在剥离了履行行政职能的事业单位如人社部门的社会保险管理中心、卫生部门的疾病预防控制中心、民政部门的福利彩票发行管理中心等等之后，事业单位的行政级别将予以取消，即所谓的“去行政化”。资料显示，前述被剥离出去的机构仅占事业单位人员编制的1/ 4，剩下3/4主要由教育、医疗和科学研究单位等组成。

从目前来看，“去行政化”的改革还停留在清理分类阶段，自然，事业单位的行政化色彩愈演愈烈就见怪不怪了。以笔者熟悉的高等学校为例，大学被分为副部级、正厅级和副厅级尚且不论，即便是教育部早已核准了中国人民大学等6所高校的章程，但副部级高校却未减一所，其它级别的高校“官帽”更是一顶没少，而且时下高校专升本成风，因为学校升本之后不是意味着学校的师资力量和办学水平的提高，而是可以由副厅级提升为正厅级。

清华大学校长在谈到清华开中层会时要让教授和系主任坐最前排，而处长都坐后排，但笔者可以肯定地说，这种“去行政化”作风只有清华这类名校才存在。在绝大多数高校中，处长的津贴高于教授津贴、科长待遇好于副教授待遇司空见惯，而且公开会议场合教授靠边站也成为了一条例行规则。不仅如此，无论是在高校还是在医院，竞选处长需要副处长经历，竞选院长和副院长还需要处级或副处级经历，而且都有明确的任职时间要求。除此之外，即便是学历再高，成果再卓著，群众口碑再好，一个普通的教师或者医生都会与官职无缘。

重要的是，我们注意到，《事业单位人事管理条例》第八条规定，“事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。但是，国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外”，这就意味着事业单位中还将有一部分干部都将由上级任免，照此套用，事业单位的二级机构中也会存在部分干部。然而，恰恰是这部分人员构成了事业单位行政化的耀眼群体，由此带来“官本位”职位大量繁殖不说，只要这些人位置和待遇优于其他职位人员，就会促使专业技术人员千方百计地获取行政职位。教师不想教学，医生不愿看病，这是时下高校与医院的普遍现象。

除了制度使得事业单位的“行政化”色彩难以得到稀释之外，既得利益阶层成为了“去行政化”的最大障碍。试想，原来由上级任免的校长或院长现在由民选产生并随时接受群众的监督，谁愿意行走在这样一个如履薄冰的境地之中？重要的是，拿着原有上级授予的尚方宝剑，事业单位的领导完全可以置民意而不顾，许多稀缺的资源自己能够优先获得与享用，但如今由群体监督，权力所能支配的资源半径将得到极大的限制，谁又愿意接受这样的反差事实？而一旦事业单位“去行政化”遭遇到核心阶层的抵触，其所推进的难度就可想而知。

重要的还在于，“去行政化”还遭遇到了行政方自己决定“去”的悖论。一旦去行政化，教育主管和卫生主管部门就要向学校和医院放权，而推行改革放权的恰恰是这些政府部门，对此，它们能够忍痛割爱吗？事实上，事业单位和政府主管部门已经形成了利益共同体，一方面，目前政府主管部门可以考核与任命（至少是影响）事业单位的主要领导，而事业单位领导也将到政府主管部门任职看成是自己向上升迁的通道。既然各有所需，而且利益互相捆绑，面对着一个可能肢解彼此利益的因素，二者自然就会形成一个强大的攻守同盟，以消解变革的力量。

养老金并轨之难

按照许多人的看法，今年7月1日正式施行的《事业单位人事管理条例》意味着事业单位员工正式进入社保以及养老制度的框架，然而，官方的回答是，《条例》的实施只是对事业单位聘用制进行法律上的确认，而“事业编制人员7月起缴养老保险”属误读。现在看来，作为事业单位改革最难啃的一块骨头，养老金的并轨难度可能超过了人们的想象。

机关和事业单位职工退休后领取由政府财政发放的退休金，企业员工退休后领取由单位和个人共缴的社会保障金，统计资料显示，目前机关和事业单位人员平均每人每月的退休金为4000元，企业员工社保收入平均每人每月2000元，二者有两倍之差，养老金“双轨制”所形成了的社会不公十分显著，也正是如此，养老金并轨的呼声从来没有间断过而且甚嚣尘上。

依据《事业单位人事管理条例》最新规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，但问题是，目前我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人，根据“老人老办法、新人新办法”的方案，已经退休的职工按照原有模式领取退休金，新进职工进入社会保险，而大量的“中间人”则成为最大的难题。如果按照缴满社保15年才能在退休后领取相应养老金的话，绝大部分“中间人”之前并未缴纳社保，也就是不能达到缴满15年的要求，由此就产生了补交社保的问题。

排除个人补缴8%的部分不说，仅单位所要补缴的20%部分的资金是由财政补贴还是单位自筹，对二者来说都是一笔巨大的负担。经过测算，目前事业单位的“中间人”所要补缴的社保资金至少达5万亿元，如果由政府兜底，就需要明确中央财政与地方财政各自担负的比例，而从目前来看，地方政府根本没有充分的支付能力，最终的负担可能都会转移

到中央财政身上。如果由中央财政和事业单位共同负担，同样存在二者之间比例划分问题，而且一旦要求事业单位自筹资金，其最终必然抬高服务费用，折磨民众的看病贵、看病难、上学贵、上学难等社会病症将更为加剧。当一项改革的负担最终转移到普通百姓身上时，改革本身就完全失去了意义。

除了养老金的补缴问题悬而未决外，事业单位职工目前最为担心的是进入社保体系退休后的收入会急剧缩水。国际惯例显示，养老金替代率为60%-70%，方可维持退休前的基本生活水平，而据财政部科研所专家测算，《事业单位人事管理条例》中事业单位的退休待遇与企业养老保险几乎别无二致，养老金水平下降难以避免，养老金替代率可能要从80%-90%下降到50%左右。如果真是这样，势必会引起事业单位员工的焦虑与恐慌，并波及相关社会群体对改革的质疑，并可能令改革夭折。最能说明问题的事实时，2008年事业单位的改革导致广州市好几个大学五十多岁的教师纷纷要求提前退休，打乱了正常的教学秩序，最终相关改革嘎然而止。

考虑到事业单位员工退休后社保收入有可能减少的事实，《事业单位人事管理条例》提出了“工资增长机制”，这就意味着财政将通过对事业单位员工逐步加薪的方式来抬高其所缴社保资金额度，进而增加退休后养老金的领取数量。除了缴纳社保金之外，事业单位职工在职期间还可以参加职业年金，退休后与社保金一并进入养老金范畴，以此确保职工养老金不低于传统模式下的退休金。不过，职业年金由个人、企业还是财政来承担，目前还尚未定论。

烘热改革的条件

客观地评价，对于社会保险的缴纳，《事业单位人事管理条例》只是做出了原则性规定，因此，即便是敲定了社保金+职业年金的养老金收入制度这一核心问题，并明确了资金的来源，但与员工在职期间收入程度紧密相关的事业单位竞聘上岗、考核、培训、奖励、申诉、交流、退休、人事监管等单项配套规章也要建立和健全起来，而所有这些更为精准且具有操作性的细则最后落地绝非一蹴而就，权威机构对此给出的答案是3年时间。

具体到职业年金制度，同样需要一定的税收优惠政策予以匹配。按照规定，诸如职业年金等相关优惠政策，地方在立法上没有权限赋予，同样，职业年金作为一种基金的投资和运营，更需要国家大政策的支持。在国家政策缺位的情况下，一个城市要建立事业单位职业年金投资体制没有任何可能，为此，亟待相关的顶层设计方案。

需要特别强调，在进行事业单位改革的同时，还要推进机关单位的改革。无论是人员聘用考核，还是进入社保体系，事业单位改革的意义不应当停留在本身，更为重大的作用还在于其隐射出的公务员体系改革。如果只有事业单位改革的单兵突进，机关单位依然故我，不仅可能引起各方利益与诉求的广泛博弈，从而制造出新的改革困局，同时会使民众产生改革是维护特权、牺牲弱势群体的错觉，最终彻底动摇公众的改革信心。从新的制度创建角度而言，也只有机关和事业单位的改革同时发动与齐头并进，才能最终消除养老金“双轨制”，并建立起统一和相对平等的社会保险体制。

我们还想指出，与企业单位的改革注重降低成本以及政府机构改革强调精简机构和冗员完全不同，事业单位改革并不是为了降低成本，更不是简单地裁剪人员，而是为了建立起富有竞争性的人才机制，激活事业单位的活力与动能。事实上，中国政府对教育和卫生的公共投入目前只占GDP的4%左右，公共财政用于教育的开支仅为全社会支出比重的46%，不仅低于发达国家86%的水平，而且弱于发展中国家75%左右的平均水平，同时低于全世界80%左右的平均水平。另外，事业单位提供的服务是人对人的服务，而且事业单位是我国高级知识分子与精英人才的集散地，在人力资源供给上远远满足不了需求。仅以高校师生比为例，1998年，高校师生比是1∶8，而到2013年增加到1∶18。这就意味着，事业单位的改革不仅不能减少政府投入，还应增加财政资金的供给，不仅不应随意裁剪职工，相反更应该创造条件吸引更多的优秀人才进入，也只有确立这种主流价值观，才能确保事业单位的改革卓有成效。

Reform of institutions： looking after the cocoon

As the tangled multiple benefits， but there are still a few years down the system precipitated shackles， reform of institutions may also be required for the continuation of the time people's expectations.