对建立我国巨灾保险机制的研究

王赛

（东北财经大学金融学院，大连116025）

0 引言

从国内外巨灾保险的现实情况来看，巨灾风险的可保性面临着严酷的现实考验。2002-2006年间，全球范围内巨灾平均承保率为35.1%，而2007-2011年则萎缩至26.8%。而我国的巨灾保险覆盖率则更低：1998年特大洪灾直接经济损失2484亿元，保险赔付33.5亿元；2008年汶川地震直接经济损失达8451亿元，而保险赔付仅18亿。十八届三中全会以来，政府提出“完善金融市场体系”，并提出，完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。各地方政府积极探索巨灾风险的管理模式。但是目前我国还没有建立一套行之有效的巨灾保险制度，灾害发生之后主要还是依靠传统的政府救灾模式，效率和效果都差强人意。目前美国、新西兰、日本和欧盟各国的巨灾风险管理制度比较完善，其在巨灾保险发展模式的成功之处值得我们借鉴。

1 国际巨灾保险发展模式及比较

1.1 美国模式

1.1.1 政府主导的巨灾保险模式 美国国会在1956年通过了《联邦洪水保险法》，作为联邦洪水保险制度的法律依据。而且，1968年通过的《全国洪水保险法》，制订了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了国家洪水保险基金，1973年和1994年分别有颁布了《洪水灾害保护法案》、《洪水保险改革法案》，促进洪水保险的进一步完善。

美国的洪水保险属于强制保险，由政府和保险公司联合成立一家公司，由保险公司来对洪水保险进行销售，并办理相关事宜，而保险风险和承保责任由政府承担。由于受政府政策的支持，美国的洪水保险享受联邦政府的免税待遇，所以其灾后偿付能力较强。由于在保险的销售和灾后的理赔过程中都有商业保险公司的参与且不承担风险，从而提高了洪水保险对投保人的服务质量。

1.1.2 巨灾风险挂钩资本市场 由于巨灾风险损失相比于普通风险的巨大性，一般情况下可以通过再保险的方式进行风险的再分散。但是，美国的巨灾再保险的供给和需求不匹配，需求大于供给，导致价格急剧上升，为了有效的分散风险，保险公司将目光转向美国发达的资本市场于。1992年芝加哥证券交易所首次发行了巨灾期权。紧接着，巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换债券等金融工具相继出现。逐渐形成了一种新的风险分摊机制：巨灾风险证券化，通过发达的资本市场不仅解决巨灾发生时资金不足的问题，而且还推动了资本市场的发展。

1.2 新西兰模式 新西兰处于环太平洋火山地震带上，是地震多发的国家，为了有效的应对地震对人们造成的损害，在灾害发生后能够顺利地重建家园，恢复生产，新西兰结合本国实际成功的建立了地震保险制度。

新西兰的地震巨灾保险的责任范围主要是地震、山体塌方、火山爆发、海啸和地热活动等。为了有效的应对巨灾，建立了由政府地震委员会、保险公司和保险协会三方组成的应对体系。地震委员会由国家财政出全资组建，其风险基金已累计了近50亿新园。基金的来源主要是强制保费和再投资所获收益。灾害发生时，首先由地震委员会负责法定保险的损失赔偿，超出法定责任部分由保险公司依据保险合同赔偿，而保险协会则是负责启动应急计划。

为了分散巨灾风险，新西兰地震委员会利用国际再保险市场进行分保。由再保险公司来分担委员会的损失，政府担任最后负责人的角色，承担无限赔偿责任呢，政府每年向地震委员会收取一定数额的保证金。

1.3 日本模式 日本同样是个地震多发的国家，而且是人多地少，因此日本的巨灾保险主要侧重于地震和农业巨灾损失的分担方面，并结合本国的特征形成了有效的巨灾保险模式。

1.3.1 地震保险 日本的地震保险体制起源于1966年通过的《地震保险法》，属于强制保险，要求住宅必须对地震、火山喷发、海啸等自然风险投保。随后又相继颁布了《地震保险相关法律》、《有关地震保险法施行令》等法律文件。日本的地震保险分为三级：第一级是有商业保险公司通过火灾附加险的方式承包地震险；第二级是由地震再保险株式会社（JER）；第三极则是政府，也就是前两级无法承担的损失赔偿，最后由政府来负担。0～750亿日元之间的损失由商业保险公司承担，750亿～8186亿之间的损失由保险公司和政府各负担50%，8186亿到41000亿日元的损失部分保险公司只负担其中的5%，其余的由政府负担。

1.3.2 农业保险 日本的农业保险模式是以政策性保险为主的农业保险制度。组织构架为：第一层次为村一级共济组合；第二级是府、县一级的农业共济组织联合；会第三极是设立在农林水产省的农业共济再保险特别会计处。农户参加保险，仅需承担很小比例的保费，其余部分由政府承担，农林水产省总支出的4%～6%用于农业保险方面，为了增强农户投保的积极性，日本农业保险通常将保费补贴与农业信贷、灾害发生后的救济、生产调整等结合起来。

1.4 欧盟模式 欧盟各个成员过的巨灾保险制度不仅相同，大体可以分为强制性巨灾保险制度和非强制性巨灾保险制度。

1.4.1 强制性巨灾保险制度 目前在欧盟内建立强制性巨灾保险制度的国家有法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其五个国家。强制性巨灾保险制度通过立法的形式要求投保人必须购买。而且实施强制保险制度国家的共同点是：①都是通过立法，以法律的形式要求必须投保；②保险责任的界定非常清晰；③一般都建立了巨灾保险基金来分散巨灾风险。

1.4.2 非强制性巨灾保险制度 其他国家大都采用非强制性巨灾保险制度，即市场上销售的商业保险几乎涵盖了全部的巨灾风险责任，投保人可以根据自身需要选择购买，比较有代表性的是英国。以英国的洪水保险为例来分析其如何通过保险有效的分担巨灾损失：

不同于美国的洪水保险，英国的洪水保险的供给方全部为地方商业保险公司，政府对于洪水保险的经营管理和风险均不负责。但是政府需要建立有效的防洪体系，并提供有效的洪灾风险评估、灾害预警、气象预告等公共物品。只有在政府有效的履行了这些职责的区域，保险公司才会提供保险，正是政府和保险公司的这种创造性的合作关系才使得洪水保险在英国具有可保性。英国具有非常发达和完善的再保险市场，保险公司可以通过再保险市场将巨灾风险分散出去，不需要政府充当最后保险人的角色。

通过几种巨灾保险模式的分析比较，可以看出由于巨灾保险的特性，政府在整个过程中都会给予直接或间接的支持，各国都是在立足本国国情的基础上，针对本国所面临的巨灾风险的特性进行管理，在巨灾保险的发展过程中，政府、保险、相关民间机构和资本市场都不同程度的发挥着作用，最终建立起能够使社会福利最大化的巨灾保险体系。

2 我国巨灾保险面临的困境

我国幅员辽阔，地理面貌丰富，因此面临的巨灾风险也比较多样化。地震，在自然灾害造成的死亡人数方面，地震是造成影响最严重的。世界上地震造成的死亡人数中国占了50%以上，据统计，世界上死亡数在5万人以上的17次地震中，我国占了13次，死亡人数在20万以上的地震全部发生在我国。洪水，我国几乎2/3的国土面积面临着不同程度的洪水风险，超过80%的耕地可能受洪水的灾害。我国东部7大江河流域是主要的蓄滞洪区，将近74万平方公里的土地位于洪水位一下，包括了全国40%得到人口、35%的耕地、60%的固定资产。更不用说黄河、长江几乎年年发生水灾。此外还有旱灾、台风、泥石流、农业虫害等灾害在我国的危害也非常大。

运用巨灾保险的方式来对巨灾进行赔偿被越来越多的学者所认同，但是对于巨灾风险的特殊性质进行分析得出，巨灾保险的运用对于目前的中国而言还缺乏必要的基础。首先，我国的保险市场虽然近些年发展迅速，但是不管是规模、结构还是法律法规和发达国家相比还有很大的差距，我国的保险产品大部分是对国外保险产品的复制，而巨灾保险风险和周围的环境具有很强的相关性，不同的地质、地域等对于巨灾的种类和发生几率有很大的影响。其次，我国居民的保险意识还处于非常低的水平，我国的保险密度和保险深度相比于国际平均水平还有很大的差距。2012年我国保费收入为15487.93亿元，其中寿险业务保费收入为8908.06亿元，也就是说一次中等规模的巨灾损失就可以耗尽当年整个非寿险业务的全部原保费。截止到2009年5月10日，保险业对汶川地震保险理赔基本完成，合计逾赔付16.6亿元，相比于巨大的损失来说杯水车薪。考虑到我国的政治体制，人民对于政府的依赖和信任是世界上任何一个国家都无法比拟的，所以巨灾的特殊特性使得我国居民对于政府的救助抱有非常大的期望，因此依靠商业保险来应对巨灾损失对于我国来说还缺乏必要的基础。

目前在我国巨灾风险一旦发生，保险公司所起到的作用非常有限，主要还是依靠政府进行救助，但是目前政府主导的巨灾救助机制还存在很大的问题，首先巨灾一旦发生往往影响社会生活的各个方面，巨灾风险管理应该是一个统筹全社会的活动，但是我国目前还没有建立一个统一协调全国灾害管理的部门，这在灾害发生后对于灾区的救助和重建非常不利。其次，就目前而言灾害发生后政府救济的资金来源来说，其绝大部分来源于财政，面对损失非常严重的灾害，往往心有余而力不足，还会产生巨大的机会成本，对经济的发展造成负面影响。最后，依靠政府的财政力量进行灾害的救济，只能保证最基本的生产生活，对于灾后重建和尽快恢复正常的生活生产秩序作用有限。

3 建立我国巨灾保险制度的建议

考虑到我国目前的实际状况，可以考虑由政府通过税收的形式建立巨灾专项基金，联合信托公司、保险公司的来解决我国面临的巨灾风险问题。具体而言就是采取税收的方式来保障巨灾专项基金的资金来源，由信托公司和保险公司来对资金进行运作，发生巨灾事故的时候，有专业的保险公司来进行具体的赔偿活动，由巨灾基金来支付保险公司相关的手续费。政府对于基金的运作和灾后的理赔工作进行监督。

巨灾一旦发生将会对整个社会的运行产生巨大的影响，而我国目前还缺乏一个专门的机构来统筹协调灾害发生后，社会各方面的机构。建立巨灾保障基金不仅可以有效的解决我国减灾、救灾的深度问题，而且基金还可以通过巨灾专项基金进行管理，做到专款专用和资金的积累。

首先，通过税收来保障基金的资金来源，可以解决巨灾保险需求不足的问题，只要处于纳税范围内的居民都有义务缴纳，这就使得基金的资金来源问题得到了保障，而且这可以有效解决目前我国居民保险意识不足的问题。考虑到部分灾害多发地区的经济发展水平较低的问题，可以通过政府给与一定的补贴，来解决公平性的问题。而且在灾害发生后，由巨灾保障基金进行救助以后，在受灾地区恢复正常的生产生活以后，由当地的地方财政对基金进行一定的补充，保障基金的可持续性。具体的补充金额可以根据受灾的频率、程度和当地的经济状况进行决定。

由于巨灾发生的几率较小，因此庞大的资金放置在账户内将会造成很大的机会成本。因此，可以和信托公司和保险公司合作，由他们来对基金进行投资等运作，使得基金能够保值增值，但是需要对于资金的投资方向给予限制，控制风险以免使基金遭受过大的损失。灾害发生后，需要对受灾地区进行救助，这个过程中可以采取和保险公司合作的方式。对于保险理赔，保险公司具有专业的人员和一整套科学的流程，因此政府可以利用保险公司在理赔方面的专业资源来对受灾地区进行快速有效的救助。关于保险公司的佣金问题可以由巨灾保障基金来支付。

通过税收的方式来收取基金，不仅使得基金的规模会非常庞大，而且公众媒体对于基金的关注必然会非常大，所以政府需要巨灾保障基金的运用、赔偿的方式和规格进行细致科学的规定和严格的监管和公开透明的操作，确保这些资金能够真正取之于民，用之于民。

通过这种模式，可以有效解决我国目前巨灾风险面临的需求和供给不匹配的问题。只要在此过程中政府部门做好前期的规章制度的制定，对于基金的运用和救助过程中金额的给付问题，那么巨灾保障基金将会对我国巨灾风险的管理发挥巨大的作用。而且在这个过程中保险公司积极的参与其中，但是并不承担风险，可以使得保险公司提高服务的质量，转变人们对于保险的认识，提高国民的保险意识，促进我国保险业的发展。

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