区际行政协议的法律定位

摘 要：在粤港澳一体化发展进程中，三地之间的区际行政协议具有十分重要的作用。这一客观存在的区际法律关系、行政纽带在我国学术界尚未得到充分的了解和认识。区际行政协议的法律定位是指明确区际行政协议在法律体系或法学理论体系中的界定和安排。通过分析区际行政协议缔结的主体、内容以及纠纷解决机制的安排，从而了解区际行政协议的法律定位。

关键词：区际行政协议；法律定位；性质

一、区际行政协议的概念和性质

区际行政协议是指，“在区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的目标指引下，一定经济区域内不同法域的行政机关之间为协调区际公共事务而订立的行政协议。” 区际行政协议具有区际性、行政性和契约性：

第一，区际性。“区际”一词是国际私法上的概念，是一个以法域为基础的引申概念。“如果一个国家内部存在数个具有独特法律制度的行政区域，行政区域之间就形成了不同的法域，各法域之间的相互关系便可称之为区际。” 首先，区际存在于一个主权国家之内的两个或两个以上的行政区域之间；其次，在这两个或两个以上的行政区域内分别实施不同的法律制度，分属不同的法域，如我国的香港特别行政区，澳门特别行政区和内地分别实施不同的法律制度，形成三个不同的法域；最后，因为区域一体化的发展使得这些行政区域间产生各种关系，便形成区际，区际是发生在不同法域间的各种关系的总和。

第二，行政性。在学理上，虽然学者对行政协议的定义仍存争议，但都承认行政协议是一种“公法上的契约”，区际行政协议作为行政协议的一种，具有“行政特性”这种本质特性，它区别于民事主体之间的私契约，这是因为行政协议的缔结与履行实施以政府的行政权为基础。区际行政协议的缔结主体必须是行政机关，因此不同于行政合同——行政机关与相对人之间所签订的协议，它体现的是区际政府间的一种公权力与公权力，公共利益与公共利益的关系。

第三，契约性。区际行政协议的契约特性体现在缔结主体的地位对等、自愿与协商一致上。主体地位之间的对等性是其契约特性的最突出表现。缔结主体上的地位平等并非法律级别的完全平等，因为香港和澳门特别行政区是在“一国两制”的基本国策下所建立的特别行政区，与内地的行政区域不属于同一个体系，当然在法律级别上也无从比较，而这种对等性是建立在区域平等 的法制基础之上的。其次，区际政府间自愿参与、平等协商，基于合意而缔结协议，是由区际行政协议主体的平等性所决定的。任何一方不享有超越于另一方的“优益权” 。

对区际行政协议在法律（学）体系中的地位与安排，本文将从以下几个方面分析：

二、区际行政协议缔结的主体和内容

（一）區际行政协议的主体

区际行政协议的缔结主体只能是区际政府及其职能部门，在我国，就内地而言是指各级行政机关及其职能部门；就港澳而言是指香港特区行政区政府及其职能部门和澳门特别行政区政府及其职能部门。

（二）区际行政协议的内容。

虽然区际行政协议有契约的性质，按照契约的特性，其内容由缔约各方意思表示一致即可，但不同的是区际行政协议还有行政性，它是行政机关之间所签订的协议，而按照现代国家权利法定理论，行政机关的权力是需要受到法律限制的，区际行政协议的缔结是行政权的直接体现，而区际行政协议的内容涉及到缔约的政府的权限问题，具体而言，缔约政府依据其职权可就哪些事项直接达成协议，而哪些事项需要经过地方人大的表决通过才能生效，而哪些又需要经过国务院的批准才能生效的问题。经过不同程序成立的协议的效力高低也不相同。因此搞清楚区际行政协议的缔结内容至关重要。

协议缔结内容的确定是与中央和地方的事权划分，以及地方政府和地方人大（内地）之间的事权划分，港澳行政长官与立法会的关系密切相关的。中央与地方事权的划分中，就中央政府与内地政府而言，我国宪法并未划分中央与地方政府具体而明确的国家权力，也未曾制定作为宪法有关中央与地方关系规定的具体化的地方制度法或地方关系法等，仅有的国务院组织法、地方人民代表大会和地方人民政府组织法也未就具体的职权划分作详尽的规定；港澳基本法虽然授予了港澳特别行政区高度的自治权，包括部分外交权，但并未明确授予港澳与内地政府间签订协议的权力。目前实际状况是，哪些事项归中央管由国务院决定。因此，区际行政协议的内容实际上是具有极大的不确定性的。所以，笔者在这里建议，我国区际行政协议可以借鉴美国经验，美国宪法中规定“只有那些触及到联邦政府权利或可能改变联邦体制内力量平衡的政治性协定须国会批准外，其它的非政治性协定则不再受州际协定条款的限制，不经国会明示批准亦可生效。” 至于哪些是“触及到联邦政府权利或可能改变联邦体制内力量平衡的政治性协定”，由美国联邦最高法院来裁决。在我国，我们可以在宪法中就中央与地方在区际行政协议的制定权上做出界定，同时，在港澳基本法中增加相应的条款，对于涉及到中央政治权利或可能改变现有政治体制的行政协议需要全国人大的批准外，各个地方政府间可自行协商达成协议，对于何种区际行政协议涉及到中央争睹权利或可能改变现有政治体制的行政协议由全国人大及其常委会决定。

地方政府与同级人大的事权划分，体现在法律上就是我国地方组织法并没有做出具体的规定，而是以“重大事项决定权”来笼统的划分了政府与同级人大之间的职权界限，因此内地政府签订的行政协议凡涉及社会经济事务的重大事项，属于人大职权范围内的，需要经过同级人大或其常委会表决通过方才有效，但法律对于什么样的事项属于重大事项没有明确规定。因此，笔者建议，尽快通过立法的方式明确地方人大与同级政府间的事权划分。目前来说，可根据协议事项是否需要立法来区分，即对于需要将其效力上升为地方性法规才有利于实施的协议事项由地方人大及其常委会决定，除此以外的协议事项则直接由地方政府签订。

港澳特别行政区实施的是行政主导，司法独立，行政与立法既互相制约，又相互配合的政治制度。港澳基本法中各自做出规定，行政长官领导制，行政长官“管理各项行政事务” ，可知港澳特别行政区政府享有完整的行政事务的管辖权。立法会享有立法权，并不参与行政事项的管理。因而在港澳特别行政区立法机关和行政机关间不存在事权的划分。

三、区际行政协议的效力

区际行政协议的效力包含了契约的效力和法的效力，前者是指缔约政府应当受其意思表示的限制；法的效力分为时间效力、空间效力和位阶效力，时间效力是指区际政府间所签订的行政协议在什么时间范围内有效，一般是由缔约政府间协商确定；空间效力是指区际政府间所签订的行政协议在什么地域范围内有效，一般及于缔约政府的行政区域内，也可以由缔约各方在协议中约定，但一般不超过缔约机关所管辖的行政区范围；位阶效力是指区际政府间所订立的行政协议在各自的法律体系中的纵向等级，在这里主要指区际行政协议与辖区规范之间的效力等级，是辖区规范的效力优先于协议的效力，还是协议的效力优先于辖区规范的效力，还是应该分情况讨论？我们进一步将辖区规范分为地方性法规和规章及规范性文件，以是否有利于区际行政协议的履行和实现和尊重辖区内公民权为选择标准，分情况讨论：

内地省级政府或较大市政府根据其职权直接缔结的区际行政协议事项相当于地方政府规章的效力，该政府之前所订立的地方规章与之相冲突的无效，但是区际行政协议不能违反法律和地方法规的规定。由地方人大通过的区际行政协议的事项的效力相当于地方法规的效力，该地已有的地方法规与之相抵触的无效。于是就会出现这样一个问题，即一个区际行政协议存在多个不同效力的事项的现象，而同一部协议不可能分开签署，因此，我们建议的解决方法是，就高不就低，只要协议中有需要地方人大及其常委会通过的事项则整个协议由地方人大及其常委会决定，使之具有地方性法规的效力；一般的市政府不享有法规的制定权，因此其所签订的行政协议相当于政府规范性文件，不得與上位法相冲突，否则无效；在澳门，行政首长享有行政法规 的制定权，所以澳门行政长官所签署的区际行政协议相当于行政法规或者政策、行政命令，低于立法会通过的法律，之前所订立的行政法规或政策、命令与之相抵触的无效。由立法会通过的区际行政协议相当于法律，但不得与基本法相冲突；香港行政长官没有澳门那样的行政法规制定权，只有“决定政府政策和发布行政命令”的权利，香港政府所签署的区际行政协议在香港特别行政区内相当于政府的政策或命令，法律位阶低于立法会通过的法律。经过立法会批准的区际行政协议相当于法律，但不得与基本法相冲突。本文并不同意将区际行政协议置于高于地方性法规和特别行政区法律的地位，是因为，缔结协议的地区的人民有后悔和不履行协议的权利，即通过制定新的地方性法规或法律（港澳）来直接改变协议内容或使之， 只是要对其违约的行为承担责任而已。不能因为要确保协议的履行而直接剥夺了公民这一自由权。

四、区际行政协议的履行及纠纷解决

区际行政协议的履行是指缔约各方按照协议约定的内容落实，区际行政协议的履行方式一般会在协议中约定。如果在协议的履行过程中会发生纠纷，而协议中没有约定纠纷解决方式或约定的解决方式无法解决发生的纠纷，这就需要有一套纠纷解决的机制：在纠纷产生时，缔约各方可就纠纷进行协商解决，这属于自行解决的模式，这种方式是纠纷各方在平等的基础上充分协商而完成的，更有利于协议的继续履行；如果协商不成，有学者建议另外两种方式，即上级机关解决模式和仲裁解决机制。对于区际行政协议的纠纷可以由国务院做出裁决，但这种方式缺乏沟通，因为国务院有时并未参与到协议的制定和履行过程中，所做出的裁决可能并不能非常好的解决纠纷；仲裁解决机制是借鉴美国的一种协议纠纷解决机制，它是指“缔约机关自愿接受仲裁庭管辖的一种法律程序”。仲裁可以是在协议中已约定的，也可以是协议签订后达成补充协议，或者是在纠纷发生后再协议约定仲裁。关于仲裁庭的组成，我们可以学习美国在约定仲裁条款的同时，确定仲裁庭的组成人员。仲裁应当是具有终局性的，纠纷双方应当依照仲裁所确定的结果执行。还有一种方式就是诉诸于司法，由法院进行判决的方式并不适用于我国的区际行政协议纠纷，那是因为区际行政协议涉及到不同的法律制度，如果诉诸司法途径解决的话，在哪个法院审理，以及适用什么法律会产生争议。笔者和大多数学者一样，建议就区际行政协议遇到的纠纷采取仲裁解决的方式。

五、结语

我们可以比较清楚的认识到区际行政协议是同一经济区域内不同法域政府间为了区域经济一体化的发展，经过协商一致达成的行政协议，是区域行政协议的一种。但目前我国三地都没有行政协议方面的相关立法，使得区际行政协议从缔结到履行的整个过程都处于无法可依的状态，对区际行政协议的性质、效力也没有明确的认定，因此，尽快就区际行政协议及其相关安排进行立法是国家立法机关面临的一项重要的工作任务。

参考文献：

[1]崔卓兰，《区际行政协议试论》，载当代法学，2011 年第 6 期，第20页。

[2]崔卓兰，《区际行政协议试论》，载当代法学，2011 年第 6 期，第20页。

[3]叶必丰等，行政协议： 区域政府间合作机制研究[M]，北京： 法律出版社，2010，第5页。

[4]叶必丰等，行政协议： 区域政府间合作机制研究[M]，北京： 法律出版社，2010，第35页：“行政合同的‘行政性决定了行政主体享有‘行政优益权，行政主体在合同履行期间，享有变更和解除合同的之权利，也可以单方面强制履行与进行制裁。”

[5]杨成良，美国州际协定法律背景的变迁，山东师范大学学报，2005年，第5期，第96页。

[6]《中华人名共和国香港特别行政区基本法》第六十二条：“香港特别行政区政府行使下列职权：（二）管理各项行政事务；”；《中华人名共和国澳门特别行政区基本法》第六十四条：“澳门政府行使下列职权：（二）管理各项行政事务；”。

[7]《中华人名共和国澳门特别行政区基本法》第五十条。

[8]叶必丰等，行政协议： 区域政府间合作机制研究[M]，北京： 法律出版社，2010， 第202页。

作者简介：陈晓萌，女，1990年1月生，湖北荆州人，深圳大学法学院2012级法律硕士研究生，研究方向：行政法。