事业单位与所办企业关系的构成及管控

王君　张居帅

摘要：本文通过分析事业和企业的性质、事企之间可能产生的事项交集等，将事业单位与所办企业的关系分解为业务、资产、人员、监管等“四类关系”，并对“四类关系”中存在的主要问题进行了剖析，找出形成相关问题的原因。最后，提出理顺管理体制、明确企业定位、分类清理整顿等多项规范事企关系的管控措施和建议。

关键词：事业单位 企业 事企分开 监管

业单位所办企业，是指事业单位投资设立或依法取得、具有实际控制权的国有及国有控股企业。从中央部门现有的情况看，事业单位所办企业的户数较多且呈逐年增长趋势，2007-2011年间，中央部门管理的企业户数从6 167户增长到11 737户（摘自《2012中国财政年鉴》）。此类企业由国企脱钩划转、事业单位改制、投资新设等渠道形成，多数具有小、散、差、弱的特点，事企不分的情况较为普遍。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要加快事业单位分类改革”，而“事企分开”是事业单位分类改革的基本要求之一。研究事业单位与所办企业关系（以下简称“事企关系”），提出解决事企关系问题的管控措施，是实现事企分开、稳妥推进事业单位分类改革的前提条件和基础所在。

一、事企关系的构成及考量内容

事业单位的预算级次较多，最多高达5级。事企关系从广义上讲，应包括上级事业单位对下级事业单位所办企业的监管关系、事业单位对所办企业的管理关系两部分。本文主要研究后者。从理论上讲，在现代企业制度下，企业所有权与经营权分离，事企关系应为单纯的投资与被投资的关系。而在实际工作中，事业单位难以将所办企业的所有权与经营权分离，致使事企不分的问题较为突出、事企关系的构成较为复杂。

事业单位及所办企业具有独立的法人资格，均需依法登记设立。研究事企关系的构成，应从“事企不分”这一关键入手，对事业单位和企业的性质、事企之间可能产生的事项交集进行剖析。根据事业和企业法人的登记条件、登记内容、涉及的生产要素和生产经营流程等，参考相关研究成果，事企关系可分解为事企之间的业务关系、资产关系、人员关系、监管关系，即事企关系由“四大关系”构成。相关考量内容主要为：业务关系考量涉及业务事项的交集，包括业务及经营范围、关联交易、业务成本费用等。资产关系考量涉及资产事项的交集，包括经营场所、资产界定及管理、收益上缴等；人员关系考量涉及人事事项的交集，包括领导层的任免、人员兼职、工资薪酬等；监管关系考量涉及监管事项的交集，包括监管职责划分、监管事项、监管决策程序等。

二、事企关系存在的问题及原因分析

多年来，所办企业在弥补事业单位经费不足、改善职工福利和生活条件等方面起到了一定的作用，但与事业单位之间的关系还有待理顺，事企关系中还存在诸多亟待解决的问题，有些问题已多次在历年审计公告中披露。

（一）问题表现

1.业务关系方面。一是事业单位的业务范围与所办企业的经营范围相近，彼此交叉重复。事业单位将应由自身实施的业务委托给所办企业完成。二是事业单位委托给所办企业的关联交易缺少控制。签订合同时不履行招标和政府采购程序，委托内容和委托金额较为随意。合同执行缺少监控，在合同履行期间，事业单位人员定期从企业领取工资或劳务等突出问题时有发生。合同完成后没有成果或成果实由事业单位独立完成，个别委托项目账面反映的利润率畸高（如达70%以上）等。三是事业单位与所办企业收支混用，单位内部收支不配比。一方面事业单位将应收企业的收入（如房租等）不收，在企业列支事业单位难以处理的费用（如补贴补助、招待费等），使事业单位收支不实；另一方面企业收取应属事业单位的收益，将应在企业开支的费用（如会议费、差旅费等）在事业单位列支，使企业虚增利润。

2.资产关系方面。一是所办企业多为无偿占有事业单位的资产和场所，没有与经营业务相适应的资产规模，个别企业固定资产极少，甚至为零。二是对所办企业的投资管理不规范。事业单位的一项国有资产多次评估投资、出资不过户、企业完成工商登记后转回、互相拆借资金注册公司的情况时有发生，对所办企业出资不到位。对外投资核算不规范，事业单位对外投资账面数与所办企业的相关数据不能对应。三是资产相互占用，收益相互收取。企业无偿占用事业单位资产（如房产），事业单位无偿占用所办企业的资产（如车辆），企业收取应属事业单位的资产收益，彼此之间拆借资金随意，资产及收益混用且已成习惯。四是投资收益渠道不畅。事业单位以行政命令方式要求企业以“管理费”等名义上缴款项，此类款项缺少合同协议、利润分配等方面的依据支撑。有的企业多年不进行利润分配。

3.人员关系方面。一是所办企业的负责人多由事业单位的负责人兼任，彼此的职责和利益关系难以区分清楚。所办企业的负责人由事业单位任命或提名，行政色彩浓厚。多数事业单位对所办企业未进行考核和评价，对所办企业负责人缺少约束。二是部分事业单位人员在所办企业兼职甚至全职从事经营工作，但兼职人员与事业单位之间的权利义务边界不清，彼此的劳务、经济关系缺少规范，多数兼职人员没有书面批准文件，工资仍在事业单位发放。三是所办企业对兼职人员的薪酬发放五花八门，有的采取领取补助、加班或劳务补助、专家咨询、分成等方式，多数企业发放薪酬缺少具体依据，标准和发放范围随意性较大。

4.监管关系方面。一是事业单位内部没有统一的监管责任主体，资产、财务、人事等部门各管一块、多头监管，加之投入监管的精力不足，各部门表面承担责任而实际均不承担责任。同时，事业单位对所办企业往往“一股独大”，决策时缺少外部参与和制衡。二是事业单位对所办企业的哪些事项进行监管、如何监管没有规定，致使对企业的监管存在两个极端：一方面无法或不能充分履行出资人职责，对所派董事、监事的管理流于形式，企业由内部人控制，董事、监事履行职责时不能体现出资人的意志。另一方面高度干涉企业自主权，把企业当作下设部门或单位进行管理，企业法人治理结构形同虚设，甚至多年不召开股东会、董事会、监事会。三是监管缺失或监管力度不够。事业单位对企业内部决策、重大事项的报批程序缺少指导，多年不进行监督检查，致使所办企业的部分做法成为习惯和定式。一些企业负责人缺少风险意识和经营意识，仍用事业单位思维模式来经营管理企业，企业内部机制不活，依赖思想严重。endprint

（二）原因剖析

事企关系存在问题的原因是多方面的，主要原因为：

一是履行企业出资人职责的体制不顺，对所办企业监管政策滞后。目前，财政部门、主管部门、事业单位都有一定的管理所办企业的职责，多头管理且职责不清，有关部门和单位至今仍未出台有效的监管政策。由于长期监管缺失或监管不足，致使事业单位与所办企业一些认识误区和习惯做法逐渐固化，大大增加了调整事企关系的工作难度。这是事企关系存在问题的外部环境原因。

二是事业单位对所办企业的定位不清，存在认识误区。多数事业单位对所办企业的定位分歧较大，如有的单位认为：办企业的目的就是为利用企业管理的灵活性，解决事业单位不好解决的问题和为职工和单位谋福利等。定位不清和诸多认识误区，使所办企业成立之初就先天不足，所有权和经营权交叉混同，致使各项改革措施推进困难，事企不分成为常态。这是事企关系存在问题的内部根本原因。

三是单位内部体制不顺，风险意识不强。事业单位仍把企业作为一个所属单位或部门进行管理，内部各部门对企业多头管理，历史形成、习惯做法和相互攀比等致使事业单位对企业的监管要么失控，要么全控。单位法制意识淡薄，有的事业单位负责人把企业视为规避监管的避风港，当作“小金库”和“钱袋子”；有的企业负责人把企业视为独立王国，认为没有政策约束，费用支出不受限制，股东会、董事会、监事会形同虚设。这是事企关系存在问题的内部直接原因。

三、事企关系管控的措施及建议

根据事业单位分类改革的有关政策，即使事业单位分类改革完成，公益二类的事业单位仍有办企业的空间。事企关系问题，不仅是当前事业单位分类改革中亟待解决的问题，而且是事业单位分类改革后仍需长期关注的现实问题，需采取有效的管控措施予以规范。

（一）进行顶层设计，理顺管理体制

解决事企关系存在的问题须从治本入手，即针对形成问题的三大主要原因进行顶层设计，分项采取管控措施。建议在财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》规定的框架下，进一步理顺管理体制，明晰财政部门、主管部门、事业单位对所办企业监管的责权利关系。相关部门和单位要根据监管权限，分层次研究出台一套可操作性的监管制度，对所办企业的监管分工、监管重点、信息报送、监管程序和要求进行规范，对管不了的或不宜管的事项予以下放，对权责不明晰的事项予以明确，从根本上逐步解决影响事企关系的外部环境问题。

（二）明确企业定位，逐步引导规范

科学的企业定位是规范事企关系的前提和基础，企业定位明确和认识统一了，才能在单位内部达成共识，致力解决影响事企关系的内部诸多问题。多年的实践证明，事业单位举办企业不但可以弥补经费不足，在市场竞争中扩大影响，还能为事业单位提供经济、技术和人才的储备和支撑。为此，事业单位所办企业应定位为事业单位开展公益服务活动的有益补充和事业发展的有机组成部分，而不是事业单位规避监管的“小金库”和“钱袋子”。企业的发展定位问题，不仅是事业单位内部的事情，财政部门、主管部门和所办企业也应发挥优势，上下联动，形成合力：财政部门应提出总体思路和方向原则，提出监管要求。主管部门应结合行业或产业发展规划审查等进行业务指导和合理引导，加大监管力度。所办企业应积极向事业单位提出措施建议，主动配合工作。

（三）进行摸底排查，分类清理整顿

建议在一定范围或区域内开展事业单位与所办企业关系的摸底排查，必要时可组织对所办企业的清产核资工作，摸清所办企业的家底。在摸清家底和对所办企业科学定位的基础上，对所办企业进行清理整顿，推进事企分开，实施分类管理：对所在行业市场竞争充分的中小型企业，可采取脱钩、划转或产权转让等方式，逐步将国有资本全部退出，使其完全进入市场，彻底实现事企脱钩；对符合企业定位和主业经营方向，与事业单位开展公益性活动关系密切且可有效提供支撑的企业，要按照生产要素有偿使用的原则，注重理清和规范事企关系，逐步实现事企分开，积极扶持走向市场；对于规模小、业务分散的企业，要及时进行整合重组；对于不适应市场、经营业绩差、扭亏无望、管理混乱的企业，要建立淘汰机制，及时予以注销、解散或破产。

（四）规范事企关系，分项做好管控

1.业务关系方面。建立健全所办企业经营范围审查制度，对新办企业的经营范围在审批事业单位对外投资时一并审查，对已有企业的经营范围要进行定期检查。建立健全关联交易管理制度，事业单位委托所办企业开展业务时，委托事项应在上级部门制定的政府购买服务目录之内，并执行招投标和政府采购的有关规定，对委托合同实行签订、执行、变更和验收的全过程管理，把关联交易合同的利润率、合同成果的完成情况作为重要考核指标予以跟踪控制；建立健全所办企业的收入和成本费用管控制度，对资产、费用、人员容易混用的业务和事项，应按照生产要素的有偿使用和风险防控原则，制定科学的考核及执行细则，做到有章可循。同时加大监督检查和跟踪回访力度，减少事企之间收支混用的问题发生，消除管理隐患。

2.资产关系方面。建立健全资产清点、资产登记等资产管理制度，使各项资产产权明晰，管理责任落实到人。对资产规模不足维持经营业务的企业，应限期进行整改，整改不到位的应予以取消；开展事业单位出资问题的专项检查，对发现的事业单位出资不到位、虚假出资等问题，要责成有关单位补足出资，出资补足确有困难的，应及时变更减少注册资本，对应过户未过户的资产，应抓紧办理过户并验资入账，使事业单位相关账户的账面数与所办企业对应的账面数能相互对应；建立健全规范事企经济输送行为的制度，根据有偿使用原则，对彼此占用资产、借用资金及聘用人员等事项，应参照市场价格与占用或借用单位签订合同（协议）。规范收益上缴的管理，企业利润分配应按公司章程和有关法律规定进行，不得长期不分配利润。事企之间要定期核对账目，杜绝出现没有合同（协议）、利润分配等依据支撑，而是以行政命令方式下达的上缴事项。

3.人员关系方面。建立健全企业经营者的选聘制度。实行或推广企业经营者的任期制度、公开选聘制度和轮岗制度，严格限制事业单位负责人兼任所办企业负责人，同时加大对企业负责人的考核力度，使企业经营业绩与其薪酬、晋升挂钩；建立健全事业单位人员兼职管理制度，对事业单位兼职的条件、兼职人员的权利义务、审批程序等予以规定，规范兼职人员的考核和管理要求、明确事业单位和兼职人员之间的经济分配关系；建立健全企业兼职人员薪酬制度，明确制定所办企业对兼职人员薪酬标准、考核和计量要求，并与事业单位的考核和出勤情况定期通气、定期对照，在工资薪酬上做到事企分开。

4.监管关系方面。建立健全事业单位内部的企业归口管理机构和工作机制，明确各相关部门和单位的职责，实现管资产、管人和管事的统一，解决内部多头管理问题。积极进行企业产权制度改革，通过公司制改建和引进外来股东等，逐步实现所办企业投资主体多元化；建立健全选派（聘）董事、监事的管理制度，明确董事、监事的权利义务、定期报告要求、决策追究等规定，督促并保证董事、监事切实履行职责。通过控制企业内外部的董事、监事比例、聘任一定数量的外部董事等，逐步解决“内部人控制”问题，聘用独立董事或增加监事中法律、财务、技术方面专家的比例，提高监事行使监督的能力，确保企业股东会、董事会、监事会正常发挥作用；建立健全企业重大事项的审批或备案制度，对重大事项的内容、管理权限、管理程序和要求进行明确，特别重大的事项，要报事业单位的主管部门或财政部门审批或备案；加强对所办企业的监管检查和财务监管力度，有条件的单位可建立财务总监委派制度，由事业单位对规模以上的企业派驻财务总监，对企业各项经济活动实施监督控制等；开展有针对性的业务培训，增强企业经营者风险意识和经营意识，指导企业完善内部管理制度，建立符合现代企业制度要求的经营机制，不断提高企业经营水平和抗风险的能力。

参考文献：

1.中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发[2011]5号）.

2.刘淑荣.事业单位所办企业存在问题及对策[J].财经界·学术版，2011，（6）.

3.聂常虹.事业单位所办企业存在的问题及政策建议[J].国有资产管理，2012，（08）.endprint