四川灾区对口援助的财政均等化效应研究

花中东，周理瑞

(1.铜陵职业技术学院， 安徽 铜陵 244000；2.安徽工业职业技术学院，安徽 铜陵 244000)

四川灾区对口援助的财政均等化效应研究

花中东1，周理瑞2

(1.铜陵职业技术学院， 安徽 铜陵 244000；2.安徽工业职业技术学院，安徽 铜陵 244000)

四川灾区对口援助的实证检验表明，对口援助的规模和总量客观上增强了地方财政供给能力，基本保证了各地区间财政均等化水平，保障和改善了民生。但由于缺乏高层统筹管理和整体预算规划，各地区间的财政均衡存在着较大的差异，需要明确政策实施过程中的问题，加强对口援助的统筹管理，强化长效意识，促进地区间财政均等化。

四川灾区；对口援助；财政均等化；政策建议

省际对口援助，其本质是一种地方政府间公共财政资金横向转移支付，也是我国所特有的一种横向财政转移支付形式，以调整地区之间的经济发展差异[1]157。经过多年的政策演变和不断完善，目前我国省际援助形式主要包括单边援助行为与援助双方互惠互利形式。单边援助行为又包括三种：常规性援助(如上海、北京对口援助云南、西藏等)；特定目标对象援助(如三峡库区建设)；特殊急发事件援助(如汶川、玉树灾区等)。

为便于有效展开财政均等化效应的实证研究，本文是基于四川灾区的案例分析。

一、四川各受援地区间财政均等化的实证分析

(一)四川灾区对口援助政策实施的具体落实

四川大地震发生1个月后的2008年6月11日，国务院及时出台《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。依据支援方经济能力和受援方灾情程度，按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置财力，建立对口支援机制。截至2009年11月，共出台政策105个，涉及财政与税收、土地与住房、金融、就业和社会保障、产业扶持等方面。具体的结对方案如下：

表1 四川灾区各市县与对口援助的省市结对关系

注：国办发[2008]53号“汶川地震灾后恢复重建对口支援方案”。

对口援助政策实施的主要内容包括以下几个方面：

1.基本民生：关于城乡受灾居民住房的建设和恢复；同时选派和培训师资及医务人员，解决受灾子女的异地入学，提供劳务的输入与输出等就业与社会保障。

2.基础设施的恢复重建：对城乡供(排)水(气)、垃圾处理、城乡道路的建设和恢复，尤其是农业、农村的基础设施的重建。

3.基本公共服务领域：对社会福利、文化体育、学校和医院以及广播电视等方面的恢复重建。

4.提高市场运作能力：兴建商贸流通的市场服务设施，鼓励投资建厂，并提供各方面的便利条件，以提高受灾地区的市场的“造血”机能。

5.对口援助双方协商的其他内容：如提供建筑材料、机械器材设备等物质支持，提供各种培训服务，以及专家咨询、建筑设计和工程监理以及规划编制等方面的服务工作。

(二)对口支援下各受援地区间财政均等化分析

2008年6月，在汶川地震发生后的一个月，中共中央、国务院及时出台了对口援建方案并在国家层面上加以具体实施。

第一，对口援助总体规划

在对口支援的具体实施中，各省市地区依据中央指示精神，其对口援助的资金不少于该省市上一年财政收入的1%，这些对口援助的资金主要用于基础设施和社会保障与改善民生等公共服务领域。将对口支援的资金援助到受援地区，增强基层政府财政支付和基本公共服务的供给能力以保证基本民生需求。

第二，对口支援的财政均衡分析

1.短期内财政均等效应分析

各支援省市实施对口支援的目的首先就是要使各受援地区短期内尽可能恢复基本生活、保障民生需求。以下是2008年底的对口援助实施的相关数据。

表2 四川各地区灾后重建对口支援安排以及各对口支援的援助数额 (单位：亿元)

注：1、数据来源：对口支援各网站及相关资料(仅供参考)，短期内(2008年底前)以收集的数据为依据。2、由于各受援地区在“跟踪审计”与“统计口径”上都存在着一定的差异，此表数据以2008年底的援助额为基准(其中***跟踪审计数据、**计划投资额、*实际拨付款)。3、以上仅考虑对口援助的资金，其他渠道的援助尚未计量在内。

中央对各省市的对口支援只提出了基本要求，并没有作详细规定，具体措施则由各省市依据具体情况而定。尽管扩大了各地市对口援助的实施空间，但在对口支援政策的实施过程中缺乏统一协调。从上表中可以看出各省市、地区的对口援助额参差不齐。

我们通过研究各灾区18个样本市县的2006-2007年财政预算收入与支出以及对口援助额之间的对比关系，分析对口援助的财政规模效应和均衡能力。

表3 2006年-2007年四川灾后各受援地区地方财政预算收入和预算支出 (单位：万元)

资料来源：2007年、2008年四川统计年鉴

我们运用上表的数据，就可以得出样本市县在正常年份里的预算收入与支出以及财政预算缺口。通过计算得到各个受援市县的财政预算缺口(以2006年为例)：

表4 2006年四川灾区各受援地区的财政缺口额 (单位：万元)

由于受援地区的经济发展水平存在着差异，对口支援政策实施的基本原则也要考虑到与地方的社会经济发展水平相适应。为了更好地反映出对口援助的财政均等效应，我们将对口支援额与受援方当地的财政预算收入与预算支出(2006年、2007年)进行对比，相对比值关系更能反映问题(表5)。

表5 2008年四川各地区对口受援额与2006、2007年地方财政预算(总)收入与(总)支出的比例关系

通过对四川灾区18个受援地区2008年的对口援助额与该地区2006、2007年财政预算收入和财政预算支出的倍比关系(上表5)的研究，我们分析得出：从总量和规模上看，其倍比范围基本都控制在2006年与2007年财政预算总收入(总和比)的10倍到20倍之间、2006年与2007年财政预算总支出(总和比)的2.2-3.5倍左右。对口支援政策的实施基本保证了各受援地区的财政支出，在一定程度上对各受援地区的财政供给缺口的弥合起到了较好的效果，也基本维持了各地区间的财力均衡。但在具体援助政策实施过程中，各地区间援助额存在很大差异。如都江堰为61.99亿元，而崇州仅为5.61亿元，有11倍多的差距。另一方面由于某些受援地区受到自身经济社会发展水平的限制，其财政供给能力的基础本身就很薄弱(如青川县财政预算收入2006年为1696万元、2007年为2115万元)。从上表的数据可以看出，总收入与总支出的倍比都存在较大的波动性，削弱了各地区政府间公共财政供给水平的均衡能力。如总和比值最大的汶川(6.88)与最小的崇州(0.6)相差10倍多。在这种情况下的援助效应很大程度上取决于结对双方的经济实力，也就是说，若短期内对口支援政策在实施上缺乏统筹规划，将不可避免地影响到各地方政府的财政供给能力和均等效应。

2.中长期内的财政均等效应分析

中央要求对口援助的政策实施应连续三年，每年对口支援额原则上不低于本省市上年地方财政收入的1%。

表6 四川灾区各受援地区对口支援连续三年的对口援助总量和人均援助额以及总和对比

注：1、基年是受灾前的2007年；2、“人均援助额”指标中的人口数，为统一口径以2009年底为基准,三年的总和计算而得。3、各地财政收入与支出额，均为地方一般预算。数据来源：《中国统计年鉴》、《四川省统计年鉴》，部分数据来源于四川省各地市国民经济与社会发展公报，四川统计网，http://www.sctj.com.

从连续三年对口援助的中长期效应来看，即使不考虑其他援助渠道(如中央财政等)，仅仅是省际对口支援总量与援助规模就远大于基年的财政支出额，相对援助程度最低的崇州市是基年财政支出的近2倍，援助总量最低的小金县也近15亿元。其总量和相对规模基本能够弥合地方财政支出的缺口，保证了地区间基本的财政供给。但若进一步从“人均援助额”与“总和比”两个指标分析，又存在着较大的差异，见下图所示：

连续三年的“人均援助”资金平均为20326.3元，最高的汶川县(人均82726元)是最低的剑阁县(人均2482元)的33.33倍。与基年的“总和比”看，平均为8.08倍，各地间参差不齐，广东援助汶川的倍比高达29.29，而重庆援助崇州的倍比仅1.92，两者相差15倍多，使得受援地区的援助资金波动较大。在具体的实施过程中，由于对口支援各省市间的经济供给能力的不同，不可避免地影响到受援各地区的财力支出水平。例如，2007年广东省与江西省地方一般财政预算收入分别为2785亿元和389.6亿元，他们每年投入的援助资金为27.85亿元和3.9亿元(依据中央规定的1%计算)——仅仅一年间就有整整七倍的差距！这种资金分配与支出的不平衡不可避免地影响到各地间的财政均等效应。

二、结论及政策建议

由于我国目前各地区间社会经济发展水平的差异，各地方财政供给能力存在着极大的不平衡。均衡各地区间的财政供给能力可以通过纵向转移支付实现，也可以通过横向转移支付实现，或者两者结合运用。在推行我国财政均等化，完善公共财政制度的同时，要不断完善均等化的转移支付制度，试行纵向转移与横向转移相结合的模式，即“以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付”[5]19。这也是世界发达市场经济国家调节地区间财政分配关系的普遍做法。四川灾区对口援助的实证检验表明：我国省际对口援助政策的实施在很大程度上弥合了各地方政府的公共支出缺口，缓解了中央财政的负担，客观上也减轻了地方政府的财政支出压力。但也应看到，在政策的实施过程中，在短期和中长期都存在着很多需要注意的问题。其间所存在的问题主要在于：一方面行政管理体制的不协调，使得宏观管理统筹缺乏高层的有效协调机制，各自为政。在具体实施过程中行政管理级别的也不对等，支援方与受援方结对援助的利益与目标取向存在着较大的偏离，在一定程度上影响了政策实施的效应[6]60；另一方面政策实施的经济援助整体预算规划不明确，造成了各地间财政援助资金的明显差异。此外，由于对口援助源自于垂直系统的行政性特点，不可避免地与市场机制的运行存在着矛盾，存在着大量的短期行为，也会影响到对口支援区域进一步合作的长效机制的建立。针对这些问题，为不断完善援助政策实施的财政均等化效应，提出几点政策建议：

(一)加强对口援助的统筹管理，提高对口支援政策实施的运行效率

当前应尽快成立对口援助的协调机构，由国务院统筹管理，成员由支援方省市与受援地区组成，以加强在具体政策和措施实施过程中的统筹与协调。尽可能把对口支援提高到制度统筹层面上来，同时省级政府应当安排专家全程监督，要注意将具体运作过程规范化，必要时可借助法规或者是部门规章加以规范[8]80，以切实提高政策实施的运行效率。

(二)强化对口援助的长效意识，保障援助资金的后续供给能力

我国的对口支援政策本身源自于垂直系统的行政性指令，在实施过程中不可避免地存在着地方政府与中央政府之间的博弈。应强化对口援助的长效意识，促使结对双方形成较为稳定的长效模式，保障受援地区能够得到持续的投入，以免浅尝辄止，使前期工作半途而废[1]158。这不仅需要在制度上给予一定的安排，同时也应科学规划财政与援助资金的整体规模，根据不同项目的规模和标准，有计划有预算地分批投入，保证后续的维护运营资金，确保可持续发展的需要。

(三)有效协调对口援助与中央、地方财政预算支出，积极促进地区间财政均等化

由于我国目前对口援助政策实施机制尚未完善，经济援助资金与整体资金安排的衔接不明确，始终无法明确援助资金与中央、地方整体财政预算安排的关系，同时受到援助方财政能力波动和主观思路差异的限制，对口支援资金的规模往往无法预算。应当将对口援助的资金与中央、地方预算财政支出有效结合，不断完善财政资金的整体预算规划，把财政资金用在刀刃上，不仅满足当前的民生需求，提高人民的生活福利水平，同时也要立足长远，增强内生的发展潜力，夯实社会经济发展基础[8]81，积极推进地区间公共财政均等化。

[1]杨道波.地区间对口支援和协作的法律制度问题与完善[J].理论探索，2005(6)：157-159.

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[5]张恒龙，陈宪.政府间转移支付对地方财政努力与财政均等的影响[J].经济科学，2007(1)： 15-23.

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[7]国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化[J].宏观经济研究，2008(5)： 7-12.

[8]花中东.对口支援促进基本公共服务均等化效应分析[J].西安财经学院学报，2010(5)： 75-81.

责任编校：汪沛

2013-12-04

安徽省人文社科重点项目“省际间对口支援政策的经济效应问题研究”(sk2012A032)。

花中东，男，安徽无为人，安徽铜陵职业技术学院副教授，经济学硕士；周理瑞，男，安徽霍山人，安徽工业职业技术学院副院长、副教授。

时间：2014-4-18 17:23 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.02.029.html

F812

A

1003-4730(2014)02-0131-05