国外CCS政策法规体系的形成及对我国的启示*

何 璇，黄 莹，廖翠萍†

（1. 中国科学院广州能源研究所，广州 510640；2. 中国科学院大学，北京 100049）

国外CCS政策法规体系的形成及对我国的启示*

何 璇1,2，黄 莹1，廖翠萍1†

（1. 中国科学院广州能源研究所，广州 510640；2. 中国科学院大学，北京 100049）

碳捕集和封存（Carbon Capture and Storage, CCS）是一种新的二氧化碳减排技术，是中国未来实现温室气体深度减排的重要战略选择。但作为一项新兴的减排技术，中国的CCS政策法规体系建设尚处于起步阶段。本文系统整理分析了欧盟、英国、美国、澳大利亚等国家和地区CCS领域的法规、政策和标准，在总结发达国家CCS立法以及政策、标准建立方面成功经验的基础上，针对CCS不同环节提出了对我国相应的政策法规建议，以期为我国CCS相关政策、法规的建立提供参考。

CCS；政策法规；政策建议

0 引 言

碳捕集与封存技术（CCS）是从排放源（工业和能源相关行业）捕集废弃的CO2，运输到储存地点，并封存到地下储层中，使其长期与大气隔绝的过程[1]，其独特意义在于可以在继续利用化石能源的同时实现大规模CO2减排。

目前，国际上CCS政策法规的焦点问题主要集中在三个方面：在CCS地位方面，即CCS作为一种减排技术，其经济性和安全性是否适合将其作为未来的重点减排技术之一；在技术规范方面，由于CO2的危害性，制定何种技术标准可以保证项目有效、安全地运行；在投融资政策方面，由于实施成本较高，采取何种投融资和激励政策能促进CCS项目的实施。这些焦点问题在世界上还没有达成有效共识。

鉴于此，本文归纳了CCS技术发展的政策法规体系、各环节的主要法规及目前主要的投融资机制和政策，并对我国的CCS法律法规制定提供建议。

1 国外CCS政策法规体系的形成

1.1 国际法律中CCS及CO2封存的界定

与CCS相关的国际法主要分为两类：一是对CCS作为减排技术的界定，如《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》等；二是对于捕获的CO2在海洋封存的规定，如《联合国海洋法公约》和《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》[2]等。其中，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》将CCS作为减排技术，而2010年坎昆会议上的《将地质形式的CCS作为CDM项目活动》协议更进一步将CCS纳入到清洁发展机制项（CDM）下[3]。《海洋公约》倾向于将CO2定义为污染物，而《伦敦议定书》附件一却持有不同观点，将CO2视为废弃物。由此可见，对于CO2的界定依然是国际社会争论的焦点。直到2006年的《伦敦公约》缔约国大会，才第一次确立了CO2在大陆架区域的海底地质结构中封存的合法性。

1.2 主要地区和国家CCS相关政策、法规

欧盟对CCS技术的研发一直处于世界领先地位。2006年，欧盟发布《欧洲可持续、竞争和安全能源策略》绿皮书，将CCS确定为解决来自能源安全和气候变化的根本挑战的三大政策优先项目之一[4]。2009年，欧盟在CCS立法方面取得重大突破，制定了世界上第一部CCS详细立法《CCS指令（Directive/2009/31）》，对CO2地质封存各环节做了详细的立法规定[5]。此外，欧盟还针对CCS各环节制定了一系列详细指令，包括：捕集系统安装要求和环境评估指令Directive 85/337/EC，水资源保护框架指令Directive 2000/60/EC，限制热电厂排放CO2进入大气的指令Directive 2001/80/EC，环境损害责任问题指令Directive 2004/35/CE，废弃物指令Directive 2006/12/EC等[5]。

英国在欧盟的CCS政策框架下做了进一步的延伸。2006年出台的《斯特恩报告》奠定了英国发展CCS的基础。2007年的《能源白皮书——迎接能源挑战》中积极支持低碳技术，提出要在英国电厂实施全过程的CCS示范，对技术做进一步的验证，并了解和掌握其成本，从而帮助国家实现对CCS的部署[6]。2008年的《能源法》规定了许可权、执行和封存地点注册的框架。同年11月，英国颁布了世界上第一部《气候变化法》，也将CCS技术纳入到电力行业的减排计划中。而2010年的《能源法》更进一步将示范项目纳入到法律条款中。

表1 欧盟、英国、美国CCS政策、法规Table 1 CCS policies and legislations of EU, UK and US

美国在碳捕集的商业化应用方面走在世界的前列。2008年，世界资源研究所（WRI）发布了《CO2捕集、运输和封存指南》[7]，主要针对利用CO2提高石油采收率（EOR）做出了具体的规定。2009年3月，美国提出《碳捕集与封存技术及早部署法案》，鼓励相关行业及早部署CCS技术，并规定相关行业可以集体投票决定是否成立CCS研究机构。同年7月的《美国清洁能源领导法》进一步规定了CCS的监管框架，以及为CCS提供财政援助等。

澳大利亚于2005年推出一套《CO2捕集与封存的环境指南》在澳大利亚管辖区内建立统一的CCS框架。并于2008年颁布一项立法草案，称为“暴露型法案”，允许在近海地区注入和封存CO2。但是，CCS与澳大利亚国家温室气体排放交易机制如何挂钩仍是有待解决的问题。

1.3 形成的CCS法规政策体系

目前，国外CCS政策法规体系正处于建设中，建设内容主要包括3部分：封存政策、封存法律法规和封存规章条例。封存许可政策在欧盟、美国等发达国家已经以法律法规形式出现，并制定了CCS各环节的法律，但根据不同地区实际情况需出台的法规和条例尚未取得实质进展。

封存政策主要包括相关国际条约对CO2地质封存可行性意见以及各国国内相关法案、议案和规划对CCS技术部署、可行性分析、未来地位等相关领域的设定。封存法律法规主要包括CCS立法和相关法律修订，CCS立法主要有欧盟、美国和澳大利亚等主要国家制定的CCS技术实施各环节的法律，主要包括捕集、运输和封存各环节政策法规。而相关法律修订只对能源、水土、管道等相关领域中涉及CCS技术的法律法规进行修改，因此不与CCS相关法律冲突。封存规章条例则包括各地区具体部署CCS技术过程中涉及的相关问题的解决方案，而目前各国根据自身情况出台的规章条例相对较少，主要是由于CCS技术和立法尚处于起步阶段。

虽然国际上出台了大量的CCS法律法规，但尚未形成完备的法律法规体系，未来CCS法规政策体系发展方向包括两方面：一是完善现有的CCS法律，尤其是法律中争议较多的责任转移、产权问题；二是根据各地区和涉及领域实际情况，加强CCS法规和规章制度建设。

2 CCS各环节政策法规

CCS技术主要包括捕集、运输、利用和封存三个环节，而这些环节所涉及到的选址、监测、风险评估、使用权和产权、责任转移等问题，都需要相关法规或标准的规范。图1总结了CCS各环节主要的已有和暂缺的政策法规情况以及争议焦点。

图1 CCS政策法规需求框架图Fig. 1 Frame diagram of CCS policies and regulations demand

2.1 捕集环节

捕集环节的政策法规主要包括技术规范、补贴政策和安全规范三类。

一般而言，CO2捕集可分为燃烧前捕集、燃烧后捕集和富氧燃烧捕集三种形式。目前，各国还没有针对捕集流程的统一技术标准，也还没有形成专门针对CO2捕集环节的补贴政策。欧盟出台的NER300计划是对CCS项目总成本的补贴；英国的气候变化税规定英国的电力企业采用CCS技术只要达到一定能效或减排目标即可获减免80%的气候变化税；而中国国家发改委2013年4月下发的《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》计划对示范电站的上网电价（针对捕集环节）进行补贴。但上述政策均没有针对单个环节的补贴。

而对于安全规范，欧盟制定了85/337/EEC指令来规定CO2捕集的安全标准，英国用《污染物预防与控制法》、《有害物质规例》规定了捕集环节的环境标准。借鉴英国的经验，中国的国家标准GB 16201-1996、标准TJ 36-79也可以移植到捕集环节的安全标准中。

2.2 运输环节

CO2的运输方式主要分为罐车、管道和船舶运输，各种运输方式在国际上都有可借鉴的经验，其中最为成熟的是管道运输。运输环节的标准主要可分为：管道运行和设计标准、监测和事故处理、管理和责任三个部分。目前，专门针对运输环节的法规标准主要有美国49号联邦法规[8]和挪威船级社2010年发布的《CO2管道设计与运行实践推荐》[9]，专门针对CO2运输的各个环节制定了相应的标准。此外，欧盟的PD8010第1、2部分，EN14161、IP6以及DNV OS-F101等其他管道标准也可以移植到CO2的管道运输。

在运行设计标准方面，挪威船级社的《CO2管道设计与运行实践推荐》，制定了CO2运输管道的安全标准、设计参数、材料标准和建设标准，并对管道的管理制定了一系列标准。美国的管道建设首先要经过管道管理办公室（OPS）的批准，保证管道设施符合安全标准和不损害公众利益。建设标准则要符合美国49号联邦法规195章（CFR 49 Part 195），并且该法规除了对CO2运输管道的设计标准进行了详细规定外，还规定了管道建设中的穿越、跨越、焊接和维修等相关问题的处理方法。

监测和事故处理环节上，欧盟的《CCS指令》中第13条和16条专门针对泄露问题制定了条款。挪威船级社的《CO2管道设计与运行实践推荐》第七章对CO2管道的监测手段、监测内容及事故处理做了明确规定。美国49号联邦法规要求定期进行安全状况报告、事故报告、处理情况报告和年度总结报告等一系列的书面报告，为事故处理保留珍贵的资料，减少事故发生率。

管道管理方面，不论是挪威的标准还是美国的法规都做了明确、详细的管理框架《CO2管道设计与运行实践推荐》甚至制定了完整的管理体系（IMS），涵盖了监测、风险评估、维修等多个环节。此外，公共参与宣传也是CO2运输管理中必不可少的环节，主要的解决方案包括公众宣传和公众培训。国际能源署（IEA）的《CCS技术发展路线图》和澳大利亚的《CO2捕集与封存的环境指南》[10]都强调运输和封存过程中的信息必须对管理者、公众、当地社区和媒体是开放、透明的，并接受来自社会的监督。

目前，CO2运输的责任问题主要包括：选址和准入、管道施工设计、管道运行、管道监测及事故处理、跨境运输、公共安全和责任转移等，涉及国际、国家、州（省）、地方各级以及项目运行商等利益相关方，因此运输责任的承担和转移是极其复杂的问题。美国OPS针对运输环节不同的责任问题明确了责任承担主体，并规定了州际和国家之间管道监管和事故处理等责任的转移方式。这是目前国际上出台的唯一关于州际和国家之间CO2管道责任转移的规定，非常具有借鉴意义。

2.3 利用和封存环节

2.3.1 CO2的利用

CO2的利用方式主要包括地质利用、化工合成、食品饮料加工和物理利用四个方面。其中，后面三类利用技术目前已非常成熟，相关的行业生产标准和规范以及政策法规均已建设完善，无须重新制定相关的政策法规。而CO2地质利用包括了CO2强化石油开采（CO2-EOR）、强化煤层气开采（CO2-ECBM）和强化天然气开采（CO2-EGR）等，目前与之相关的标准、政策和法规在世界范围内还没有正式出台，相关工程的建设主要依赖于对地质结构信息的充分掌握和丰富的工程经验，急需制定完善的政策、法规和标准，以加强管理和控制。

2.3.2 CO2的封存

封存环节是CCS中最重要的环节，其安全性和可行性直接决定了CCS的发展潜力。封存环节主要分为：选址、项目运行、监管和事故处理、管理和责任、产权和使用权等。欧盟的《碳捕集和封存指令》、美国的《CO2捕集、运输和封存指南》和澳大利亚的《CO2捕集与封存管理指南》都着重对封存做了详细规定。

选址是进行封存的第一步。欧盟侧重于选址中的信息收集和选址标准，以法规的形式强调在进行选址时政府需要发放勘探许可证，如果成员国没有授予勘探许可证的程序，则至少需要制定相应的选址许可标准，在勘探的空间和时间上，许可证持有人应该是唯一的，以保护和鼓励勘探投资，并防止勘探过程中产生冲突。澳大利亚则侧重于选址评估和审批程序的建立。美国的选址标准和欧盟、澳大利亚的主要内容相一致。

项目运行主要包括CO2的注入、关闭和关闭后的管理。注入和关闭都必须进行准证申请，各国在在运行阶段法规涉及内容基本一致，主要包括：准证申请、注入标准、监测和评估、事故处理、关闭标准等，但是具体的标准还尚未提出。欧盟更加强调运行阶段的标准制定，澳大利亚强调运行过程中的泄露、环境问题以及注入关闭后的责任转移，而美国则强调注入过程中及关闭后的信息收集和实时监测。

监测和风险评估方面，各国都做了详尽的计划，内容基本一致，主要包括对注入设备、CO2羽状体、周围环境的监测和风险评估，并且时间必须持续到封存地点关闭和责任转移之后。事故处理方面，虽然各国也都制定了一些标准，但并没有明确规定具体的应急处理措施，也没有涉及到监测、风险评估、数据传递和事故处理之间的联系问题，还需要未来进一步的研究。

地质封存中最主要的安全问题是泄露。CO2泄露的途径主要有盖层泄露、地质断层和裂缝泄露、注入井和监测井泄露、岩层泄露和渗透、以及其他泄露方式。CO2的泄露会对大气和周边环境造成重大影响，因此封存过程中必须进行监测和风险评估，并制定相应的应急处理措施。目前，各国的监管和事故处理框架大致相同，均针对CO2泄露的制定了相应的监测和风险评估规范，但并未涉及监测、风险评估、数据传递和事故处理之间的联系等问题，这需要未来进一步的完善。

管理和责任问题主要包括公众参与、泄露管理和责任转移，其中最重要的是责任转移。澳大利亚的《CO2捕集与封存的环境指南》规定在CCS项目的运行阶段，公众、当地社区和媒体必须是开放、透明的，并要求制定相应的责任转移标准。美国的《CO2捕集、运输和封存指南》则强调了财政责任，即运营商在CCS项目运行过程中经济问题。

与CO2封存项目有关的物权问题主要涉及地表土地及地下储层的所有权和使用权、厂设备的所有权、封存地点周边土地的使用权和通过权等。此外，CO2封存项目结束后的储层和CO2的所有权及使用权也需要明确。

3 投融资机制和政策

3.1 投融资渠道

国内外针对CCS的投融资政策发展很快，目前主要的投资方式有：政府补贴和投资、碳基金、银行投资、双边政府补助、私人资本投资以及其他一些投融资方法。

目前，美国、欧盟、澳大利亚和加拿大等都为CCS设立了专门的资金，资金总额已达93亿美元[11]；全球环境基金（GEF）、绿色气候基金（GCF）和世界银行建立了CCS信托基金等来为CCS的推广筹集资金；亚洲开发银行（ADB）拟筹集50亿美元资金用于CCS的专项示范。中国CCS研发及示范项目的资金主要来源于政府资助及国际合作。英国提供了10亿英镑对中国的CCS全流程示范项目进行资助；中欧、中英、中澳和中美等双边合作项目如煤炭利用近零排放项目（NZEC）、中澳二氧化碳地质封存项目（CAGS）、中欧碳捕集与封存监管活动支持项目（STRACO2）、中美合作成立的中美清洁能源联合研究中心（CERC）等示范项目也已经开始进行CCS可行性研究[12]。同时，国外也有一些企业投资开始关注CCS项目，主要将捕集的CO2用于EOR项目。

3.2 CCS融资机制和激励政策

针对CCS投资难的问题，各国积极推进了相关的融资机制和激励政策的研究，不断拓宽资金渠道，加快形成政府鼓励引导、企业投入、多方面参与的碳捕集、利用和封存试验示范资金保障体系，着力带动相关产业的发展。主要的激励措施有如下四项。

（1）碳排放权交易机制。碳排放权交易是京都议定书提出的，即把CO2排放权作为一种商品，从而形成了CO2排放权的交易。欧洲的CCS旗舰项目将从欧盟排放交易体系中获得3亿吨的排放配额，用于支持10 ~ 12个商业化CCS项目，并计划在2013 ~ 2020年共发放140亿吨的排放配额用于拍卖。

（2）清洁发展机制（CDM）。CDM的核心内容是允许发达国家与发展中国家进行项目级的减排量抵消额的转让与获得。2010年的坎昆会议上，CCS正式纳入清洁发展机制，CDM被认为是解决CCS融资问题的有效方法。

（3）税收政策。税收政策主要包括对不安装CCS设备的企业征收额外碳税以及安装CCS设备的企业进行税收抵免等。英国的气候变化税政策规定实施CCS项目的企业可获得80%的税收抵免；美国的国内税收法典45Q（Section 45Q of the USA Internal Revenue Code），规定捕集并安全封存每吨规定标准的CO2将获得政府20美元的税收抵免，而捕集每吨规定标准的CO2并用于EOR项目进行安全封存将获得10美元的税收抵免。

（4）电力市场改革。英国能源与气候变化部（DECC） 将“电差价合同”（Contracts For Difference）纳入安装CCS项目的发电厂中，此类发电厂可以获得一部分碳税抵免；美国则把拥有CCS系统的发电厂纳入清洁能源中，并给予一定额度的电价补贴。

4 中国CCS相关政策法规发展及建议

4.1 中国CCS政策法规现状

近年来，中国虽然在CCS示范项目上取得了巨大的进展，但在立法方面尚未取得突破，还未形成专门的CCS立法和政策。2007年6月4日，国家发改委发布《中国应对气候变化国家方案》，提出“大力开发二氧化碳捕获及利用、封存技术”；2007年6月14日，科技部、发改委等部委联合发布《中国应对气候变化科技专项行动》，将“二氧化碳捕集、利用与封存技术”纳入重点任务；2008年10月29日，国务院新闻办发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，指出“中国已确定将重点研究的减缓温室气体排放技术包括二氧化碳捕集、利用与封存技术”；2011年7月，《国家“十二五”科学和技术发展规划》[13]发布，提出将碳捕获、利用与封存（Carbon Capture, Utilization and Storage, CCUS）技术作为培育和发展节能环保战略性新兴产业的重要技术之一，以及作为支撑可持续发展、有效应对气候变化的技术措施。2013年4月，国家发改委发布《“关于推动碳捕集、利用和封存试验示范”的通知》，贯彻落实CCS试点项目工作。

4.2 中国CCS发展政策需求及建议

中国的CCS技术相关法律法规体系建设目前仍然处于初级阶段，相关法律法规完善势在必行。目前，中国发展CCS技术的主要政策需求包括：

（1）明确温室气体减排的法律依据，确定CCS技术在节能减排、气候变化中的地位；

（2）具有可操作性的技术标准规范；

（3）各个环节责任归属、责任转移、所有权和使用权的明确规范；

（4）行之有效的补贴措施和激励机制；

（5）完善的公众参与体系；

（6）促进技术和产业发展的法律框架。

与其它交叉法律法规的互补需求有：

（1）与节能减排相关法律相容；

（2）与清洁能源相关法律相容；

（3）与可再生能源相关法律相容；

（4）与环境保护和环境污染相关法律相容；

（5）与产权和资源相关法律相容；

（6）与安全生产相关法律相容。

制定CCS政策法规和相关标准必须要包括8方面的内容：项目申请和核准制度、封存许可证制度、监管与报告制度、责任承担制度、事故应急响应制度、公众健康安全保护制度、投融资机制和公共宣传政策体系。针对这些必须建立一套有针对性的法规和制度，以规范CCUS项目的实施和运行。

借鉴发达国家和地区的经验，对我国CCS政策法规制定的主要建议如下：

（1）借鉴国外经验，确立CCS技术在节能减排、气候变化中的地位；

（2）参考国外发达国家的立法，建立适用的国家法规和标准体系，奠定推行CCS技术的基础框架；

（3）参考发达国家CCS指令的制定，结合国内实际情况，针对捕集环节、运输环节、封存环节制定统一的技术标准，促进CCS技术研发的同时促进其商业化发展；

（4）加快公众平台和服务建设，减少运输路段和封存地对周边居民的安全担忧，同时做好公共宣传工作；

（5）开展CCS配套政策研究，制定CCS项目申请与核准、环境影响评估、场地关闭条件、事故应急处理等专门程序，设计CCS设备退税补贴、CCS商业保险、CCS信托基金等激励措施，为CCS大规模实施做好铺垫。

[1] Metz B, Davidson O, De Coninck H C, et al. IPCC specia report on carbon dioxide capture and storage: Prepared by working group III of the intergovernmental panel on climate change[M]. IPCC, Cambridge University Press: Cambridge United Kingdom and New York, USA, 2005, 4.

[2] 邹乐乐, 张九天, 魏一鸣. 二氧化碳封存技术相关国际法规与政策的回顾与分析[J]. 中国能源, 2010 32(4): 15-18.

[3] 王众. 中国二氧化碳捕捉与封存 (CCS) 早期实施方案构建及评价研究[D]. 成都理工大学, 2012.

[4] 范英, 朱磊, 张晓兵. 碳捕获和封存技术认知、政策现状与减排潜力分析[J]. 气候变化研究进展, 2010, 6(5) 362-369.

[5] European Commission. DIRECTIVE 2009/31/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009[EB/OL]. http://eur-lex europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:14 0:0114:0135:EN:PDF,2009.

[6] Department of Energy & Climate Change. Meeting the energy challenge: a White Paper on energy[EB/OL] http://www. berr.gov.uk/files/file39387.pdf, 2007.

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[8] U.S. Department of Transportation. Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration[EB/OL]. http://www.nh. gov/safety/divisions/firesafety/special-operations/hazmat /documents/FY10HMEPApplication.pdf 2006.

[9] Det Norske Veritas. DNV-RP-J202: Design and Operation of CO2pipelines[EB/OL]. http://one.dnv.com/publishing/ RulesPrint/OffshoreCodes/download.asp?url=2010-04/rp -j202.pdf, 2010.

[10] Ministerial Council on Mineral and Petroleum Resources. Carbon dioxide capture and geological storage–Australian regulatory guiding principles[EB/OL]. http://www.industry.gov.au, 2005.

[11] Global C C S Institute. The global status of CCS: 2011 [EB/OL].http://cdn.globalccsinstitute.com/sites/default/

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[12] Best D, Levina E. Facing China’s Coal Future: Prospects

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[13] 科技部. 国家 “十二五” 科学和技术发展规划[EB/OL]. http://www.most.gov.cn/tztg/201107/t2011071288217.Ht m,2011.

Review and Analysis of CCS Policies in Domestic and Overseas

HE Xuan1,2, HUANG Ying1, LIAO Cui-ping1
(1. Guangzhou Institute of Energy Conversion, Chinese Academy of Sciences, Guangzhou 510640, China; 2. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China)

Carbon capture and storage (CCS) is a new carbon reduction technology, it plays an important role in the strategic options of deep greenhouse gas reduction. However, as an emerging emission reduction technology, China’s CCS regulations system is in a fledging period. This paper systematically analyzes the CCS regulations, policies and standards in EU, UK, U.S. and Australia in the field of CCS. In addition, it summarizes the successful experience of CCS legislation, policies and standards in developed countries. Finally, CCS policies recommendations for China are discussed to provide reference for China’s CCS regulations system.

carbon capture and storage (CCS); policies; suggestions

TK0

A

10.3969/j.issn.2095-560X.2014.02.013

何 璇（1989-），男，硕士研究生，主要从事低碳减排技术政策研究及经济性评估。

2095-560X（2014）02-0157-07

2014-01-10

2014-04-18

英国政府外交与公益事务部资助项目

† 通信作者：廖翠萍，E-mail：liaocp@ms.giec.ac.cn

黄 莹（1984-），女，硕士，助理研究员，主要从事低碳技术与政策方面的研究。

廖翠萍（1966-），女，博士，研究员，硕士生导师，主要从事能源经济与政策方面的研究。