我国轨道交通建设中BT模式的特点及建议

卓发成,潘卫冬,白 云

(1.上海隧道工程股份有限公司,上海 200023；2.同济大学土木工程学院地下与建筑工程系，上海 200092)

(1.Shanghai Tunneling Engineering Co.,Ltd.,Shanghai 200023,China; 2.Department of Geotechnical Engineering,College of Civil Engineering,Tongji University,Shanghai 200092,China)

我国轨道交通建设中BT模式的特点及建议

卓发成1,潘卫冬2,白 云2

(1.上海隧道工程股份有限公司,上海 200023；2.同济大学土木工程学院地下与建筑工程系，上海 200092)

BT(Build-Transfer)模式因其具有缓解政府资金压力、提高投资和建设效率高等优势，在我国基础设施建设中应用日趋广泛。通过分析BT模式应用于轨道交通建设中的优缺点，结合南京地铁6号线机场线工程，从政策、管理和技术3个角度提出了我国轨道交通建设采用BT模式的建议。政策方面，须建立健全相关法律法规，制定科学合理的税收体制及保险规则；管理方面，双方应合理地分担风险及选择项目回购策略，适当情况下业主可调整管理深度；技术方面，BT模式给企业应用新技术带来契机。

南京地铁；BT模式；融资模式；轨道交通；基础设施

0 引言

BT是Build-Transfer(建设—移交)的缩写，由BOT(Build-Operate-Transfer)(建设—经营—移交)模式发展演变而来，是指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。BOT模式最早萌芽于18世纪的法国，然而直到1984年土耳其以该模式建造了阿科伊核电厂，才被工程界所接受并逐渐发展成熟起来。

我国第一个正式BT项目实施于重庆。2002年，重庆市政府在建设任务繁重、资金短缺的双重压力下，同意重庆城投采用BT模式实施菜园坝长江大桥、朝天门长江大桥及嘉华大桥等项目。2003年2月13日建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)首次在国家正式公布的政策性文件中引入BT概念，给予了BT模式政策上的支持。近年来，采用该模式完成了许多重大基础设施项目的建设[1]，也越来越多地运用于城市轨道交通工程项目建设中。采用BT模式的已建轨道交通线路有北京地铁奥运支线、亦庄线、南京地铁2号线、天津地铁9号线和深圳地铁5号线；在建的有南京地铁6号线、武汉地铁8号线和深圳地铁7，9，11号线等。

国内BT模式起步较晚，相关研究经历了几个阶段。早期的研究主要是BT模式应用的探讨。席敏等[2]、王灏[3]分析比较了几种BT实施方式，阐述了其与“垫资承包”的本质区别，并对存在问题提出了简单的政策建议。随着BT项目的逐渐广泛应用，学者们在实践中各自获得启发。孟乙民[4]依托重庆朝天门大桥项目，就如何选择适合BT模式的项目、合同技巧、选择合作伙伴等提出自己的见解。王耀辉等[5]通过具体项目，说明了BT模式下项目运行过程5个不同阶段的具体内容。林茂德[6]就深圳地铁“投融资+施工图设计施工总承包+回报”创新BT模式作了适应性分析，凸显BT模式因地制宜的重要性与可行性。近年来对于BT模式的研究主要集中于风险控制及项目回购问题上。姜早龙等[7]根据“风险分担、效益共享”原则建立了数学模型，提出了具体的风险与效益分配原则。林平等[8]研究发现，项目回购基价增加的根源在于工期延长而造成的建设期资金成本的增加，而防范回购基价的增加，关键在于理清工期延误的责任归属。杜亚灵等[9]认为“权责利对等”可作为BT项目回购式契约最优设计的基本原则。尹贻林等[10]系统性地研究了回购总价款的风险因素，通过风险分担，构建了城市轨道交通BT项目回购基价调整模型。

过去对BT模式的建议主要是从政策角度出发，其他角度则较少。从已发表的文章来看，BT项目在风险分担和回购等方面也有许多值得研究的地方。本文在上述研究成果的基础上，依托南京地铁6号线机场线BT工程的成功实例，希望能从政策、管理和技术3个角度对我国轨道交通工程采用BT模式提出较为全面的建议。

1 BT模式在我国轨道交通建设中的特点分析

1.1 BT模式的优点

1)缓解政府的建设资金压力。对政府来说，采用BT模式最大的优势在于缓解当前资金压力，引导和吸纳社会资金向基础设施投资流动。无论是政府还是民间的工程项目，业主普遍希望早日竣工。采用BT模式，能够让政府在预算有限的情况下尽早实施规划项目并投入使用，提前实现社会效益和经济效益。一般而言，政府BT项目的还款从工程建设完成后才开始，对于轨道交通项目，意味着至少在施工开始的3～5年以后才开始分批逐步还款，这将显著缓解政府的建设资金压力。

2)减轻业主的工作量。普通建设模式下业主进行投融资、招标选定设计施工单位等工作。BT模式下其中某些程序将由投资方代为执行，可使业主工作量在某些方面得以减轻。

3)可极大限度发挥BT承办方的整体优势。大型BT承包方企业代替业主进行项目的大部分运作，减少了管理协调环节，为实现资源整合创造了条件，易于发挥技术、管理和人才等优势，提高效率。

4)降低业主投资和工期风险。BT项目通常采用固定价格合同，通过锁定工期和造价，可避免因政策变动、汇率浮动和工期延长等引起的造价增加，转移业主的投资建设和工期风险。

5)有利于BT承办方长远发展。BT项目一般选择综合实力雄厚的工程项目管理企业作为承包方。承担BT项目的承包商可以最大限度地发挥资金、技术和管理优势，避免在低端的工程招投标市场与同类中小企业进行恶性价格竞争，在较高的平台上发挥企业的规模优势，拓展了自己的产业链。项目的成功运作既有利于企业提高经济效益，又有利于提高社会效益和品牌价值。

1.2 BT模式的缺点

1)缺乏通用合同文本。BT只是BOT发展演变的其中一种，此外还有BOO(Build-Own-Operate)(建设—拥有—经营)、BLT(Build-Lease-Transfer)(建设—租赁—移交)、IOT(Investment-Operate-Transfer)(投资—运营—移交)等。各国在采用BOT的过程中选择了最适合本国国情的模式。目前国际上BT通用合同文本缺失，我国也面临缺乏参考的问题。

2)缺乏相关法律法规。一方面，由于BT项目承办方既是投资方又是实施方，而我国尚无完整的有关项目法人投融资方式完整的法律法规体系，BT特许协议的法律性质，从不同角度，可以得出不同的定性；另一方面，政府的行为缺乏约束，BT合同中涉及的回购协议和融资担保缺乏法律条款支持。

3)资金风险高。一方面，对政府而言，项目的进展很大程度上取决于BT投资方的融资能力和管理能力，因此风险较大，必须选择各方面实力均雄厚的公司；另一方面，对BT投资方而言，筹集资金的压力较大，而且过渡期时间较长，造成的风险也比较大，主要有政策风险、利率风险、汇率风险和现金流风险等。

4)存在监管不到位。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资承包人建立三级质量保证体系、健全各项管理制度、抓好安全生产。但是，由于企业内部的监管远没有甲乙方关系的监管来得严肃，而且承办方往往出于其经济利益的考虑，在BT项目的技术标准和风险控制等方面存在不合理性，使得建设质量和安全管理难度难于传统项目。

2 南京至高淳城际轨道6号线工程BT项目

南京地铁6号线工程是江苏省重点建设项目，作为市域快线，南京地铁6 号线相当于南京主城区快速衔接外围新城组团与中心城区、形成南北方向快速通道的一条轨道交通骨干线路。

为迎接2014年青奥会的召开，目前开工建设的是南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段，或称机场线工程。

机场线南起禄口机场，经禄口新城、东善桥—秣陵片区、东山副城西侧，止于南京南站，全长约35.8 km，其中，高架段长约16.9 km，过渡段长约0.7 km，地下段长约18.2 km。机场段共设置8座车站，其中，高架车站3座，地下车站5座；最大站间距为禄口机场站至禄口新城南站区间，长约7 922.8 m，最短站间距为将军路站至佛城西路站区间，长约3 239.1 m。

2011年4月26日，上海隧道工程股份有限公司中标机场线工程BT项目。该项目总投资134.46亿元，南京地铁公司投资54.33亿元，上海隧道股份有限公司投资80.13亿元。各公司所占比例见图1。2011年5月16日南京元平建设发展有限公司成立，负责该工程建设任务。项目公司管理运作流程见图2。

图1 项目投资比例

图2 项目公司管理运作流程图

《关于南京市2011年财政预算执行情况和2012年财政预算草案的报告》数据显示，2011年南京市本级一般预算财力242亿元，地方一般预算支出215.3亿元。其中市级统筹安排城建和交通专项支出76.39亿元。南京市政府有限的财政收入无法满足机场线建设的巨额资金需求。这种情况下采用BT模式解决了当下的巨额资金难题，分期回购一定程度上也能减轻政府的压力。同时，BT项目的顺利开展对于承建方上海隧道工程股份有限公司而言，也是拓展上游业务、避免价格战、扩大企业在南京轨道交通市场份额的重要契机。该项目BT承办方充分发挥自己的技术特长，因地制宜地在地面与地下区间采用了新技术——地面出入式盾构法(GPST)。传统的施工方法需要做2个工作井作为盾构始发井和接收井，盾构在工作井中始发和到达，工作井和隧道的暗埋段需要开挖，如图3所示。地面出入式盾构法隧道新技术(Ground Penetrating Shield Technology，即GPST)，指盾构从地表始发，在浅覆土条件下开挖(避免了使用地表)，最后盾构在目标地点从地表到达，如图4所示。

图3 传统盾构法隧道施工示意图

图4 地面出入式盾构法隧道新技术示意图

采用盾构地面始发、到达快速施工法具有如下预期优势：

1)节约结构成本、减少施工风险；

2)减少明挖施工场地；

3)缩短工期，快速施工；

4)减少拆迁面积，降低CO2排放，具有良好的社会经济效益。

3 对我国轨道交通建设采用BT模式的建议

3.1 政策建议

近年来，国家频频出台支持民间资本进驻垄断行业的措施，但是这些政策往往只停留在改革的方向和原则阶段，缺乏具体操作。为进一步完善市场，政府有义务制定具体实施细则，充分发挥政策扶持作用。

1)建立健全的相关法律法规。我国BT诞生的时间短，经验少，是新生事物，目前相关的立法工作尚处于探索阶段，项目操作过程中缺乏法律依据，因此当务之急是要完善立法保护。在管理方面，设计方案的确定、对项目的投资概算、工程质量的检验以及财务审计等都应从法律上确定政府权力，界定政府职能，避免管控过度。另一方面，目前我国轨道交通BT项目存在地方政府和项目发起人任意拖延回购时间的现象，这给投资方带来了意外的资金风险，由此引起的后果将影响到工程质量、安全和社会稳定，这也需要中央政府有关部门制定预防对策。

2)制定科学合理的税收体制。国家税务总局目前还未出台针对BT模式税收的统一文件，使得其在税收征管中缺乏明确规定。各地方在BT项目实施过程中出台了不同的税收政策，如：①对投融资建设方按“建筑业”税目征收营业税；②以回购款全额按“销售不动产”税目缴纳营业税；③以回购款扣除支付代建工程成本后的余额按“服务业—代理业”税目征收营业税。按不同政策征收的税额会产生较大差距，有时甚至会导致双重纳税。国家相关部门应尽快明确BT模式下的税收体制。

3)制定BT项目的保险规则。为了今后可能的理赔更有效，项目发起人和政府部门不仅应制定最低的保险费率规定，而且也要限制保险联盟的成员数。此外，应出台政策规定承包方委托专家式咨询公司对施工中的关键节点进行查勘。

3.2 管理建议

随着各地愈来愈多地采用BT模式进行城市基础设施建设，双方都在逐渐积累宝贵的管理经验。

1)合理分担风险。BT项目风险众多，在当前缺乏相关法律的环境下，各参与方都在想方设法趋利避害。然而这不利于BT项目的长期顺利开展。建议项目各参与方遵循“风险分担、效益共享”的原则，对于界限分明的风险由对风险最有控制力的一方来承担相应的风险，而对于界限不明的风险由各参与方共同协商解决，从而实现BT项目的整体最优化。

2)合理选择项目回购策略。政府方的回购策略选择受到未来财政资金收入的严格约束，在准确预测未来几年政府财政资金筹措能力及确定其资金优先使用计划的前提下，适当缩短回购期限，增加回购支付单期数，可减少项目回购总价。主要原因为：一次性回购时，资金在整个回购期全额占用，产生的利息较多[11]。对于投资方而言，快速回笼资金即变相提高了投资回报。

3)业主的管理深度。一般轨道交通建设周期较长，从初步设计到施工完成需要4～5年，设计图纸由于业主意图而变更的情况十分常见。BT模式下，BT项目公司全面负责项目的投融资和建设管理工作，弱化了BT业主的管理工作。建议优化BT模式：业主于设计阶段完成后再开始招标选定BT投资承办方。这种模式下BT项目施工图纸比较完备，充分尊重业主的管理意愿，同时也降低了承办方项目风险。

3.3 技术建议

由于BT项目的投资方和承办方往往是一家企业，这也给企业应用新技术带来不少方便，在南京6号线项目首次在国内应用GPST(地面出入式盾构法)技术即为很好的实例。

任何事物都有正反两面，BT项目有利于企业的技术创新，但也存在工程安全和质量管理的难度，因此，项目业主对此也要有对策。

4 体会

BT模式与传统投资建设模式各有千秋，但在政府建设任务重、资金压力大的情况下，BT模式具有明显优势。党的十八大报告提出了城镇化的战略目标，我国现有城市3 000多座，这些城市面临着艰巨的发展任务，可利用的融资渠道并不会增加。可以预测，BT模式在未来的城镇化建设过程中将会扮演十分重要的角色。但并不是说，BT将成为国内轨道交通建设唯一的一种模式，而应该在风险可控范围内采用。本文提出的若干参考性建议，希望能为未来的BT项目提供借鉴，更好地推动BT模式在我国的发展应用。

[1]童琳.公共基础设施的BT模式运用研究[D].上海：同济大学经济与管理学院,2007：19-20.

[2]席敏,张婉君.我国基础设施建设中BT模式研究[J].经济纵横,2005(11):20-22.(XI Min,ZHANG Wanjun.The research on BT mode in building up infrastructure construction [J].Economic Review,2005(11):20-22.(in Chinese))

[3]王灏.BT方式在基础设施项目中的应用研究[J].宏观经济研究,2005(10):49-52,63.(WANG Hao.Research on application of BT mode to infrastructure construction projects [J].Macro Economics,2005(10):49-52,63.(in Chinese))

[4]孟乙民.BT建设模式应注意的几个问题[J].水运工程,2006(10):228-231.(MENG Yimin.Matters of attention for BT construction mode [J].Port & Waterway Engineering,2006(10):228-231.(in Chinese))

[5]王耀辉,马荣国.BT融资模式在工程建设中的应用研究[J].铁道运输与经济,2008,30(5):10-13.(WANG Yaohui,MA Rongguo.Research on application of BT financing mode to construction[J].Railway Transport and Economy,2008,30(5):10-13.(in Chinese))

[6]林茂德.深圳地铁“建设—移交”(BT)模式创新和适应性分析[J].城市轨道交通研究,2012(8):1-6.(LIN Maode.Analysis of the innovation and usability of BT model in Shenzhen Metro[J].Urban Mass Transit,2012(8):1-6.(in Chinese))

[7]姜早龙,王东雁,刘晓君.BT工程项目风险分析与效益共享研究[J].湖南大学学报：自然科学版,2012,39(7):89-92.(JIANG Zaolong,WANG Dongyan,LIU Xiaojun.Study on the risk analysis and benefit sharing in BT construction project[J].Journal of Hunan University:Natural

Sciences,2012,39(7):89-92.(in Chinese))

[8]林平,尹贻林,周金娥.BT模式下可原谅的工期延误对项目回购基价的影响机理及防范[J].土木工程学报,2010,43(7):124-128.(LIN Ping,YIN Yilin,ZHOU Jin’e.Influencing mechanism and countermeasures of excusable delay on project buy-back price baseline under BT model [J].China Civil Engineering Journal,2010,43(7):124-128.(in Chinese))

[9]杜亚灵,尹贻林.回购式契约视角下政府对BT项目的投资控制研究[J].科技管理研究,2011(23):176-179.(DU Yaling,YIN Yilin.Research on government’s investment control of BT projects from the perspective of buy-back contract[J].Science and Technology Management Research,2011(23):176-179.(in Chinese))

[10]尹贻林,姜敬波.城市轨道交通BT项目的回购调价模型研究[J].铁道学报,2012,34(5):9-14.(YIN Yilin,JIANG Jingbo.Research on repurchase price adjustment model used for urban rail traffic BT project[J].Journal of the China Railway Society,2012,34(5):9-14.(in Chinese))

[11]高喜珍.BT项目回购价款确定方法研究[J].铁道运输与经济,2010,32(9):21-24.(GAO Xizhen.Research on ascertain method of BT project repo-price[J].Railway Transport and Economy,2010,32(9):21-24.(in Chinese))

今年全国36个城市获准建设城轨应注意防范融资风险

当前多个城市掀起轨道交通建设投资热潮。据国家发改委统计，目前中国获批轨道交通建设规划的城市已达36个，今年我国城市轨道交通投资将达到2 200亿元，比去年增加400亿元。专家表示，在地方一窝蜂地建设轨道交通时应注意防范融资风险。

据了解，到2013年年底我国有19个城市拥有地铁，总里程达到2 366 km，预计到2020年全国拥有轨道交通的城市将达到50个，到2020年我国轨道交通要达到近6 000 km的规模，在轨道交通方面的投资将达4万亿元，也就是说未来几年城市轨道交通的投资将保持大幅增长。

轨道交通是地铁、轻轨和有轨电车等交通方式的统称。从各地披露的时间表来看，近期地铁建设正在掀起高潮。3月28日，兰州地铁1号线一期工程全线开工建设；乌鲁木齐地铁1号线计划于4月底全面开工建设；长春地铁2号线5月全面开工；重庆今年新开工轨道交通大学城—璧山段；太原市轨道交通2号线一期工程初步设计方案已通过专家评审，将于年底全线开工；宁波轨道交通2号线二期开工在即；郑州市今年开工的地铁项目最多，分别是郑州地铁1号线二期工程、郑州地铁2，3号线一期工程和郑州地铁5号线工程。

当前很多城市热衷于修地铁，甚至把地铁定位成城市“名片”。但是按照2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，申报发展地铁的城市，城区人口应在300万人以上，地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1 000亿元以上，这让很多城市望而却步。据了解，上述这些正在推进的地铁项目基本上都是在审批权下放之前由国家发改委审批通过的。

2013年5月，《国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》发布，明确城市轨道交通项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准，这激发了一些三线城市建设轨道交通项目的积极性。

在各种轨道交通方式中，地铁造价最高，从每km造价来看，有轨电车是2 000万元左右，轻轨成本是2亿元，地铁成本是5亿元，而有些城市的成本会更高，兰州平均每km造价约7.46亿元，深圳三期地铁每km造价达9亿元。高成本之下，对地铁的资金需求是巨量的，比如“十二五”期间，广州市的地铁建设资金需求量高达1 551.5亿元；西安目前规划建设6条地铁线路，总投资额将达1 058亿元，而西安市2013年财政总收入仅902.5亿元。专家表示，修建地铁需巨额投资，运营时还要政府进行补贴，地方财政本就捉襟见肘，尤其要重视项目的融资风险，在各种轨道交通方式中，是否必须上马地铁项目也需要认真考量。

(摘自 中国土木工程学会 http://www.cces.net.cn/guild/sites/tmxh/read_zhxw_39394.html 2014-05-01)

CharacteristicsofandSuggestionsforBTModeinMetroConstructioninChina

ZHUO Facheng1,PAN Weidong2,BAI Yun2

BT (Build-Transfer) mode can reduce the financial pressure of the local government and can enhance the investment efficiency and the construction efficiency,therefore it is more and more widely used in the construction of infrastructures in China.In this paper,the pros and cons of BT mode applied in Metro projects are discussed,the experience of the application of BT mode in Line 6 of Nanjing Metro is presented,and suggestions are made for BT mode in Metro projects in China in aspect of policy,management and technology.The details of the suggestions are as follows:As for the policy,the government should establish and improve relevant laws and regulations,and should formulate scientific and rational tax systems and insurance rules; as for the management,both parties should share the risks properly and should select proper buy-back strategy,and the Owner can adjust its management depth under appropriate circumstance; As for the technology,BT mode provides a good opportunity for the Contractor to apply new technologies.

Nanjing Metro; BT mode; financing mode; Metro; infrastructure

2013-10-25;

2014-03-04

卓发成(1976—)，男，四川简阳人，2002年毕业于中国矿业大学(北京)，岩土工程专业，硕士研究生，高级工程师，从事盾构法隧道工程施工，重点是复合地层施工技术。

10.3973/j.issn.1672-741X.2014.05.004

U 455.4

A

1672-741X(2014)05-0413-05

(1.ShanghaiTunnelingEngineeringCo.,Ltd.,Shanghai200023,China; 2.DepartmentofGeotechnicalEngineering,CollegeofCivilEngineering,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)