改革锦标赛：户籍改革再释人口红利

邵宇

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文称《改革意见》），明确了户籍制度改革的时间表和具体目标，并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计，《改革意见》的出台意味着在我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将正式退出历史舞台。

户口的统一将带来身份的认同感，也预示着未来的深度城市化将成为一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程——这是建立有质量现代社会的前提。这也是为什么我们更愿意把“新型城镇化”称之为“深度城市化”。户籍制度改革的关注核心在于“半城市化”农民工的市民化：即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化从而破解二元结构失衡，推动经济社会转型升级。这一过程不仅仅要清偿历史所亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向，它还将生成一个更具有效率，也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式条件下，提供更多人的平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化。

必须看到统一户籍只是取消制度障碍，开放了要素自由流动的闸门，但外来人口要获得当地城市的公共资源，仍需要通过合理的制度设计来实现有效配置。《改革意见》明确了各地因地制宜地实行差别化落户政策。实现进城农民的身份转换是第一步，更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。然而，不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。大量农民落户城市会给当地公共服务造成巨大冲击，对当地原住市民而言，移民的到来显著影响了自己利益，教育、医疗等资源将会被部分挤占。来自于城市内部的阻力也正源于此。我们认为，“基本公共服务均等化”包含三个层次：1）区域之间相对平衡；2）城乡之间相对平衡，重点是提高农村地区的基本公共服务水平；3）城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡，重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。

户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发地进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。推进基本公共服务均等化面临的核心问题是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。不同地区、不同级别的地方政府的财政收入差别巨大，其负担的财政支出压力与其收入并不对应，完全取决于当地的经济实力和人口规模。解决问题的关键之一在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。当然，如何科学地衡量当地常住人口规模需要深入的研究，从而确保公共资源获得合理有效的分配。

户籍制度改革和基本公共服务均等化要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等。

一个简单而并不十分准确的测算来看，对于政府投资支出而言，市民化本质上还是要解决与户口相关的基本公共服务，主要包括三大块：以城市最低生活保障为基础包括医保在内的社保体系、城市公平教育保障、以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排等。如果看远点，未来用20年时间新增6亿市民，平均每年2500万，人均花费8-10万，一旦成为市民，那么，政府每年的新增城镇化投资在2万亿以上。在不考虑自然增长并只计算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城乡低保保障标准一般是城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%以上，全部转为市民后，人均多支出3400元，假设入城市户籍后一次性买断20年累计人均支出7万元；在教育方面，随着义务教育均衡发展的推进，城乡教育支出差距在缩小，主要是地区间差异较大，初步估算每年用于增加接受农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件等的财政支出约2000亿元，人均一次性投入0.8万元；而医疗方面，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗补助标准相同，进行财政转移支付即可，暂不计算新增医院等基础设施建设支出；保障性住房建设方面，按照每年600万套的规模计算，财政支出约3000亿，人均一次性支出1.2万元，暂不考虑折旧、更新等。如此计算，20年的新城镇化投资差不多在40万亿的水平。我们的测算结果显示，如果2014年开始推进深入改革，那么2014-2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右，户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。

过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，未来的城镇化将更多地体现在消费和服务的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。《改革意见》明确提出，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”“不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。”过去特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。因此，关键在于实现这一亿农业转移人口和其他常住人口的市民公共服务和消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将进一步释放出达3亿左右人口的消费潜力！

从新人口红利方面看，户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题，改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。

首先户籍制度的改革将影响农村劳动力的非农劳动倾向。根据我们对整体就业倾向的分析，户籍改革能够提升未来整体非农劳动就业倾向，在一定程度上缓冲劳动力储备下降带来的负面影响。假设劳动参与率不变的话，我们预测在2020年，农民工总数将达到3.05亿。

其次，户籍制度改革有助于从工作时间长度上弥补劳动力不足的问题。从每年的工作时间长度来看，统计局统计的数据是农民工平均工作时间为9.8个月，在城市定居的农民工每年在城市工作的时间将会延长至12个月，从平均在城市的打工年数上看，平均为8-9年，而一旦解决户籍和社保瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。此外，在理顺农民工落户城市的道路后，政府在培训技术配套上也可能进行一定的投入，工作效率的提升也将是未来红利释放的重要突破点。无数的例子证明，人到了城市就会变得聪明、善于学习，并不断增加对自身的人力资本的投入，这会大幅提升有效劳动时间和劳动生产率。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题。

更为关键的是，如此巨大的人口先后来到城市，能够提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力，更多的是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅仅是面包、住房和家电，他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会生活和全面的公民参与。各种配套的平权改革会赋予他们更多的财富增长进而成为中产阶层的机会，而一个巨大中产阶层就意味着一切。他们相对稳定、开放、理性和包容。而这就意味着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更为积极地参与到社会、社区、城市和国家的建设过程中去。这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。