户籍改革五人谈

马玉荣 王艺璇

7月底，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，“农业”与“非农业”身份标识消失，户籍改革坚冰初融。随之，各地利好频传。8月14日，北京市住建委发布消息：截至目前，已有石景山、通州、平谷、门头沟、延庆、密云6个区县出台了外地人申请公租房标准。

为此，《中国经济报告》记者采访了有关专家，请他们从各自角度阐释了此次户改的意义、实施中可能出现的问题及进一步完善的建议。

中国人民大学公共管理学院教授

陈秀山

农民不再是“二等公民”

国务院出台的意见是指导性的，不是强制性运动式。把农村并入城市，给了农民自由选择的权利，没要求把土地交出来。户改实行统一居住证制度，在社会意义上取消城乡分裂的户籍管理，个人有权利选择进入城市，不同城市间居民享受的福利待遇有不同设计。特大城市还要严格控制，避免因盲目涌入而导致人口过多，造成城市病。中等及以下城市则基本放开，只要能就业、有住房，就可以在当地登记居住，自然取得当地居民身份，根据居住年限和缴纳税收享受公共福利。根据各人的贡献来分享有差别的福利待遇，既符合国情，也符合国际上的通例。户改既要照顾到外来人口，又要照顾原居民。

现行户籍制度分割了城市和乡村，使得中国呈现二元经济、二元社会特点，形成一个巨大的壁垒，所以，要建立全国统一的市场，推进市场化、城镇化进程，需打破二元结构，这就涉及破除城乡分割户籍制度的改革。

与此同时，许多学者也提出了不少有关户籍改革的建议，主要背景是大量流动人口流入城市，成为一大困扰问题。

户籍制度是带有某种封建残余色彩、由计划经济形成并固化的制度，这种制度对整个国家的经济、社会、文化产生了巨大影响，至少影响了中国三分之二的家庭。

户籍改革涉及两个方面：一是它的社会性。城乡分割的户籍制度，使农村居民在社会上处于一种不平等地位，成为“二等公民”，他们与城市居民在政治、社会、经济、文化上的权利一度很不平等，而现代国家的公民权利应该是统一的、平等的。二是实际经济利益。居民应该有迁徙自由、选择自由，农民应该有权利自由选择进城还是不进城。这要基于其短期和长期利益的损益情况作出判断。

从整个世界现代化、工业化进程来看，人口向城市集中是必然趋势。农民犹豫是否放弃农村户口，主要是顾虑就业、福利、养老、医疗、子女教育等问题。

美国是迁徙自由的国家，外州人到本州上大学，第一年缴纳的学费比本州学生要高，证明它还是有辖区概念的。主要原因是，各州的大学靠州财政支持，教育、公共服务、文化、环境等支出都来源于本州财政，而本地财政来源于本地居民的长期贡献，所以，本地居民和外来移民的福利在一定时期内不可能完全平等。

中国特大城市对外来人口的准入积分制度，比中小城市更为严格。这些城市设计一套指标，规定新移民必须经过一定的工作年限，达到分值，才能成为本地居民。这种政策安排符合国情。打破城乡分割的户籍制度，在全国范围内一步到位地完全实现自由迁徙，这在中国还暂时做不到，是个长期过程。因为，中国人口太多，且公共资源分布不合理、不均衡。

国务院《意见》对于农民进城后是否要交出土地经营权、宅基地权，是否要将其转让给集体，没做强制性规定。所以，指导性政策出台以后，各地怎么实施，可能有个细化、量化的过程。大量农村人口愿不愿意取得城市户口，与当初的预期有差别。四川有个样本调查，90%的人不愿意放弃农村户口。农民不愿轻易放弃农村户口，主要是顾虑进城后没退路，一旦没工作保障怎么办？保持农村户口，至少还可以再返回农村。

一次我到杭州出差，乘坐出租车，随意问出租车司机，他就住在郊区，不愿意进城，主要是因为开出租车方便，家里有土地，盖了房子，有院有水，可出租，可开饭馆，为何放弃？相比而言，城里房价那么高。

所以，户籍改革推进过程中涉及农村土地经营权、宅基地使用权怎么在更大范围内市场化。能否将农村土地等作为生产要素在市场上交易，形成农村居民进入城市的初始资本，用于就业、买房或创业，这有待在实践中探索。相关政策要配套、细化，这有个过程，不可能一步到位。原来曾设想开展不同类型的试点，再推广，现在一下打破城乡分割，实行统一的居住证制度，具体怎么实施，各地可按公正原则进行探索。

进入大城市的农民工或小商贩，在劳动力市场上一般不具竞争力，他们一般集中在建筑业、低端服务业，工作具有周期性和不稳定性，一旦失业，会给城市带来巨大负担。大城市聚集的人口大多来自中小城市，本来就是城市户口，包括大学毕业生、研究生，虽然没户口，但他们有竞争力，特大城市有需求，可就业。中小城市放开户口限制，是为聚集人口、产业，使城市快速发展。中小城市产业相对处于低端，就业机会相对较少，容纳外来人口能力有限。这也是中国城市发展不平衡的重大原因。当前，通过户籍改革，应该引导人口流向，发展壮大中小城市，从产业开始到城市的公共服务、居住环境，提高中小城市质量，力争实现“就近城镇化”，避免大规模人口流动。

中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁

户改会否导致农民丧失土地权利

国务院户改《意见》提出分城市规模放宽户口迁移政策，在2020年前解决1亿农村转移人口在城镇落户的问题，并增加对农村转移人口的基本公共服务。这有非常积极的意义，对促进农村转移人口市民化会起到重要作用。这份文件一公布，就引起了广泛关注。

关于户改的意义，我认为主要就是逐步消除进城农村人口和原城市人口在社会保障和公共服务方面的待遇差别，逐渐实现城乡一体化。这可以通过两方面措施来推进，一方面是放宽落户限制，另一方面是淡化和缩小城乡户籍的差别待遇，使更多的农村转移人口能享受到公共服务和社会保障。这包括进城务工人员的医疗、养老、工伤等社会保险，也包括使他们的子女享受同等受教育的权利。

有不少农村转移人口对此有疑虑，担心剥夺他们的土地。这需要用促进改革的实际行动来打消他们的疑虑。来自农村的居民担心，取消农业户口和非农业户口的区分，是否会导致他们丧失对土地的权利？我认为这种担心是不必要的。农民的土地集体所有权、家庭承包经营权和宅基地使用权受到国家法律法规保护，长期不变，不容侵犯。取消这种户口分类，目的是逐步缩小城乡差别，逐步实现社会保障和公共服务均等化，绝不应影响农民既有的土地权益。如果有人要这样做，也应制止；农民也应该用法律武器保护自己的合法权益。

一些城市居民不理解，担心农村进城人口挤占了他们的既有利益。他们担心，农村人口不断进城，城市会越来越拥挤，如果再来几亿人，怎么容纳得下呢？对此也需要讲道理、做工作。城市化是所有现代国家都走过的发展道路，所有发达国家的城市人口最终都远大于乡村人口。城市化并不意味着农村人口都挤到现有城市，如果因为害怕城市拥挤，就限制农村人口进城，是目光短浅的做法。事实上，随着城市化发展，城市数量和规模都会不断扩大。中国的城市数量，1949年只有79座，1979年有216座，2013年658座。其中人口超过100万的城市（按市区户籍人口），1952年只有9座，1979年16座，2012年235座。百万以上人口城市快速增长，是城市化发展的客观规律。

上海金融与法律研究院执行院长

傅蔚冈

目前户改方向与劳动力流向不一致

目前户籍改革的最大问题是户籍改革方向与劳动力流向不一致，政策放宽落户条件与人口流动方向不匹配。实际情况是，劳动力更愿意流向大城市，但目前的政策希望他们在中小城镇就业。

一是50万以下中小城镇人口政策放宽，不限制落户，但50万以上城市落户限制各种条件。二是户籍应是连续的过程，因为劳动力市场是流动的。比如今年在上海工作，明年有可能去北京工作。三是可能没有考虑中国目前制度下，有将近三分之一的流动人口已是城市户口，但不在自己居住的城市就业。据国家统计局2013年的数据显示，有大约7890万已经是城市居民的人口也脱离户籍地工作，这部分人口约占2.45亿流动人口的32.2%，但户改忽略了这部分人群，这可能是第一个缺陷。

第二个缺陷在于人口流动方向和政府鼓励的地区之间的不匹配。国家发改委小城镇研究中心曾经检索了12个省各城市的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等，在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92 .4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1 .5个新城新区。在其检索的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41 .6%。这些新区所规划人口总和超过34亿，但中国总人口只有13.6亿。

目前的问题是，大城市限制人口，中小城市想引进人口，但人不去中小城市，却流向大城市。为什么呢？因为大城市的主要优势在于就业机会多。2013年全国农民工监测调查报告显示，农民工就业分布情况为建筑业占22.2%，居民服务和其他占10.6%，住宿和餐饮占5.9%，邮政交通占6.3%，批发零售占11.3%。42.6%的农民工从事的第三产业大多为本地人不愿从事的行业，如家政服务业、小摊贩等。这些行业大多分布在特大城市或大城市，小城市不可能有大量的住宿、餐饮和建筑业。

我觉得城市化的核心就是人的自由流动，不管是农民工，还是城市人。如何解决人口流动所带来的户籍和公共服务不匹配的问题，可能是当下所要解决的重点。上海户籍的人到北京就业和生活，也会遇到社保和教育等问题。

前几年上海进行户籍改革，外地人口子女上学容易，但从去年开始，这种情况改变，有走回头路的迹象。我们看，上海非户籍学生所占比例确实是在大幅度增加，2009年在校生人数，非户籍学生的占比为38%，2012年已经到了45%。就是说，2012年入学新生中，非户籍人口已经超过53万。我们就会问了，这么多人，是不是会对上海造成很大的财政压力呢？好像是这样。如果按照最高标准来估计，上海每年投给非户籍子女的义务教育经费是131.73亿。但如果算一算非户籍人口群体每年要缴纳将近500亿的养老保险费，就觉得这不是个大数。

很多人经常说的一句话说，户籍本身不难改，难改的是其背后依附的福利，好像有了户籍就有了所有的福利。但需要指出的是，户籍与福利并不是划等号。在目前制度下，养老、教育、医疗、住房这四项福利中，除教育以外，其他福利都靠是自己劳动获得。每一个不再政府机构和事业单位上班的人都要缴纳五险一金，在上海约占税前工资的42.5%。如果你有1万块钱工资，就要缴纳4250块钱给政府，这笔钱就是用来买公共服务。表面上是政府提供的公共服务，但实际上都是你自己掏钱购买。但可惜的是，这并未成为共识。因此形成了一种错觉：城镇化会让政府产生财政负担。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇

剥离与户籍挂钩的教育福利

国务院日前印发的户改《意见》，明确提出要结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，使其逐步享有在当地参加中考和高考的资格。对此，教育部副部长刘利民7月30日在国务院新闻发布会上表示，中国正在学前教育、义务教育、中等职业教育以及在流入地参加高考等各个环节，加强随迁子女教育服务。

解决随迁子女在城市求学、升学的问题，是中国实现教育公平最重要的措施之一。有舆论认为，这为进一步扩大教育公平扫除了障碍——一直以来，户籍就被认为是“影响公民平等教育”的重要因素。在我看来，将受教育者的求学权利、升学权利与户籍挂钩，造成了求学、升学的户籍歧视。

此外，中国的义务教育经费保障，主要以县乡财政为主。调查显示，近年来，中国加大了中央财政转移支付力度，可县乡财政在义务教育经费的投入上，还是占“大头”。由县乡财政保障义务教育经费，必然导致各地的义务教育资源不均衡，因为各地的教育投入将受制于各地的财政实力，这其实是中国义务教育存在严重地区差异、城乡差异、校际差异的根源所在。

与之对应的一个现象是，地方政府只把户籍人口纳入教育保障范围，即，根据户籍人口确定教育拨款，这在农村地区似乎问题不大。但在城市地区，却存在严重问题——随迁子女在城市无法顺利求学。表面上看是因为他们没有城市户籍，其背后的原因，是义务教育经费保障制度。

2008年，国务院明确要求，要以“流入地为主，公办为主”为原则，解决随迁子女的城市求学问题，这被视为推动教育公平的一大进步。很多人认为，按照这一规定，随迁子女在城市求学问题将不再是问题。而这不再是问题的问题，近年来一直有问题。

今年，北京、广东等地，随迁子女入学的门槛比以往更高，执行也更加严格。一些无法满足入学条件的孩子，只能黯然回老家求学，成为留守儿童。大城市的教育管理者解释，由于城市生源增加，义务教育学位资源紧缺，无法满足所有随迁子女的入学需要，因此只有抬高门槛。北京教育部门甚至明确指出，保障受教育者的受教育权利，责任在户籍地政府。

这显然有违教育公平。中国《教育法》明确规定，公民享有平等的受教育权。可是，地方政府为随迁子女求学设置门槛，却没有问责，也无从问责。因为，按照相关规定，各地可以根据自身的情况对随迁子女入学进行规定。也就是说，地方政府设置门槛，并不违规。此次教育部在新闻发布会上也说，要“坚持分类指导，要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们平等接受教育”。解读这一要求，其潜台词就是：流入地政府可以“因地制宜”，视情况而定，而不是完全取消门槛。

事实上，流入人口越多，流入地学校接收的随迁子女越多，所需投入的经费就越多。为此，国家层面不好强制要求流入地政府做到“一个都不能少”。而为节省教育投入，流入地政府就会设置很高的入学门槛。针对这种情况，国家层面设立了奖励机制，奖励那些解决随迁子女入学问题较好的地方政府。

我以为，要建立解决随迁子女城市求学问题的长效机制，应建立新的义务教育经费保障机制——由过去以县乡财政为主，转为强化省级财政统筹，才能做到省域内的义务教育均衡。同时，加大中央财政转移支付力度，这就很大程度上突破了户籍的限制。在此基础上，可建立“学费随学籍走”的机制。即，一个学生的学费可从流出地带入流入地。其目的是保障公民享有同等的国家教育资源，不是因地区而异，因人的身份而异。

必须意识到，当前诸多的教育制度，在户籍上附加了教育福利，由此制造教育的户籍歧视。受教育者的平等受教育权没有得到保障。合理的教育制度，将从户籍上剥离不合理的教育福利，也由此降低户籍的价值，凸显每个公民个体的权利。这其实也是户籍改革的出路所在。如此，中国的教育也才有更坚实的公平基础。

上海财经大学经济学院教授伍装

户籍背后的社会福利是改革核心

终于，户籍制度在市场经济体制的“强烈要求”下不得不作出相应的改革，但改革多限于中小城镇，城乡二元化的户籍格局始终没有打破。虽然一些改革措施容许符合一定条件的农村外出进城人员迁移到城镇，但是城市设置的购房准入制度、人才标准对大多数普通农村外出就业人员而言，仍然可望而不可及。

事实上，户籍制度背后的社会福利制度才是改革的核心和重点，与户籍挂钩的教育、医疗、就业、住房等方面权益分配才是问题的关键所在。由于目前户籍制度改革仅限于公安部门组织实施，国家其他相关职能部门没有相应的改革配套方案和措施，致使政策执行力受阻，改革效果不明显，改革影响力不大。随着中国社会和经济的快速增长，人、财、物大量流动，恢复迁徙自由已成为社会发展的必然要求。

中国户籍立法滞后，现行户籍管理仍在沿用50多年前出台的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例已经不能适应社会发展的新情况。应该借鉴各国通行的做法，对户籍管理以立法加以调整，用户籍法来规范户籍管理。

加强和完善户口登记制度，就要打破原有农业户口与非农业户口的登记办法，建立以居住地为标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的登记，这样有利于流动人口的统计和上报，不易出现人户分离而产生的信息不准和信息漏报的情况。身份证要与户口登记紧密结合；通过引进新技术，实现身份证智能化管理。首先，通过身份证制度的途径，进一步健全户籍管理网络系统。其次，发挥身份证对流动人口的信息掌握功能，逐步构建以人为主的动态管理系统。

户籍制度改革应在实现社会管理与市场经济相协调的同时，促进劳动力资源的合理配置和人口的自由流动与迁移。此外，要协调好民政、教育、卫生等各部门的配套改革，有步骤、分阶段地通过户籍制度及配套政策的协同改革来推进中国城市化进程。

同一个城市，不同的假期。2014年8月5日傍晚，广东惠州，5岁的泽红在菜地里拔杂草，双手沾上了泥土。