我国高校法制教育低效的宏观原因分析及对策研究

盛 敏

（1.云南大学 马克思主义研究院，云南 昆明 650091；2.教育部高等教育教学评估中心，北京 100081）

我国高校法制教育低效的宏观原因分析及对策研究

盛 敏1，2

（1.云南大学 马克思主义研究院，云南 昆明 650091；2.教育部高等教育教学评估中心，北京 100081）

高校法制教育低效的宏观原因有：高校法制教育课程定位欠准确，法制教育设计存在缺失与断层，课程内容不足，国家缺乏法制教育的实效缺乏评估，传统政治、法律、文化的消极影响和社会环境的负面影响等几个方面，本文就此提出相应改进对策。

法制教育；低效；宏观原因；高校

十八届三中全会后，我国进入全面推进法制改革、加快法治中国建设的新时期。大学生是法治中国建设的主体，在高校开展法制教育是新形势下高校思想政治教育的重要组成部分，是社会主义核心价值体系教育的重要体现，更是推进法治中国建设的战略需要。但是，目前我国高校法制教育实效性低下已经是不争的事实。本文通过对高校教师的访谈，和对在校大学生的问卷调查（发放问卷5300份），试图从国家和社会层面就影响高校法制教育实效性的原因进行剖析。

一、宏观层面原因分析

（一）高校法制教育课程定位欠准确

我国高校法制教育课程并非独立的，2005年《中共中央国务院关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》和《〈中共中央宣传部教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见〉实施方案》，把高校公共课的法制教育纳入思想政治理论课程体系，把《法律基础》同《思想道德修养》这两门课程合并为《思想道德修养与法律基础》，并将该门课程定位为高校本专科的必修课程。理论界也有不少专家认为高校思想道德教育应包涵高校法制教育，其主要依据为：以德治国与依法治国相结合，建设社会主义和谐社会的创新理论为大学生道德教育与法制教育有机结合提供了理论依据；《公民道德建设实施纲要》和《中共中央宣传部教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》及其实施方案等文件，对二者的结合有明确的政策导向。

然而，高校法制教育可以与高校思想道德教育相互结合起来，但高校法制教育本身不属于思想道德教育的范畴。从理论上来说，法律与道德存在很大的差别。从产生方式来看，法律是由国家机关制定或认可的，是国家意志的体现，而道德是人们在社会生产和生活中自发地形成的。从表现形式来看，法律表现为明确规范的外在形式，而道德则存在于人们的思想观念之中。从实施方式来看，法律由国家强制力保障实施，而道德则无强制力保障。正是由于法律与道德存在上述巨大的差别，在对21所高校《思想道德修养与法律基础》任课教师的访谈中，大部分被访谈教师认为把《思想道德修养课》与《法律基础课》整合为《思想道德修养与法律基础》一门课“不合适”，其中的理由就包含了“不好安排法制教育的教学”、“会影响法制教育的实效”等。这些访谈的实证资料也说明了国家对高校法制教育课程的不恰当定位是导致我国当前高校法制教育实效性低下的原因之一。

（二）法制教育设计存在缺失与断层

法制教育的目的在于掌握丰富的法律知识、形成良好的法律意识以及提高应用法律的能力，需要经历一个系统、长期的过程。当前我国从国家层面对法制教育设计在不同学龄教育阶段存在缺失与断层，小学、初中和高中阶段接受的法制教育没有有效衔接。

我国长期以来不重视小学、初中和高中阶段的法制教育，在小学、初中和高中阶段也没有专门设置相关课程。进入大学阶段后，大学生的知识结构、思想观念和人生理想，以及人生观、世界观和价值观已基本形成，由于他们在中小学阶段没有专门接受过法制教育，要在已有的知识结构中植入大量的法律知识，其难度显而易见。近年来有学者提出在小学、初中和高中开设法制教育课程，但在现有应试教育的大背景下，对升学没有多大帮助的法制教育的课程难以引起学校和家长的重视，且开设法制教育课程需要专业的师资，这一点中小学在短期内根本无法实现。

问卷调查统计数据也验证了我国中小学法制教育与高校法制教育未能有效衔接的事实。当大学生被问到：“您认为《思想道德修养与法律基础》法律基础部分课程内容与中学法制课教学衔接程度”时，有7.3%的被调查大学生认为衔接非常高，有23.7%的被调查大学生认为衔接高，有14.6%的被调查大学生认为衔接不太高，有50.3%的被调查大学生认为衔接一般，有4.1%的被调查大学生认为衔接很低。这些具体数据可以参见表1。

表1 我国中小学法制教育与高校法制教育的衔接程度

（三）高校法制教育课程内容的设计存在不足

我国高校法制教育课程的教材一直以教育部统编的形式制定。从应然角度看，由国家统一制定教材有诸多益处，既可以保证社会主义法治理念的贯彻，还可以保障核心法律概念、法律知识和法律规定不被曲解，同时也可以保障高校法制教育的实效性。但从实然角度考察，国家统一设定法制教育课程内容的做法并没有达到所期望的效果。

我国《思想道德修养与法律基础》（2006年第一版）的内容除绪论外一共八章。其中，绪论部分主要就是关于学习思想道德修养内容的介绍，第一章到第六章是思想道德修养的内容，第七章和第八章是法律基础的内容——第七章是关于社会主义法律精神和社会主义法治观念的内容，第八章是关于我国宪法、实体法和程序法的基本概况。可见，法律基础部分所占的比例只有25%。众所周知，我国的法律体系庞杂，法学本科专业的课程有几十门，现有教材中的法律基础内容难以保证法制教育的实效性。

通过对近年来不同版本的教材进行分析，也不难发现存在以下缺陷：一是法律规范的选择多而杂；二是教材内容太过专业化，编写体例与法学专业教材大体相同，相当于各门法学教材的缩写本；三是忽视了大学生对法律知识的特殊需求性，对全国大学生讲授同样内容，忽视了学生群体本身的差异性以及法律知识需求的层次性。

在校大学生是高校法制教育课程教材的使用者，他们对教材内容的认识应该更为直观也更为客观。在问卷调查中，当大学生被问到：“您对《思想道德修养与法律基础》法律基础部分教材内容安排的满意度是”时，8.2%的大学生认为高校法制教育内容非常满意，29%的大学生认为高校法制教育内容满意，48.8%的大学生认为高校法制教育内容一般，11.4%的被调查大学生认为高校法制教育内容不太满意，2.6%的被调查大学生认为高校法制教育内容很不满意。可见，大学生对我国高校法制教育内容的满意度不到四成，该现状必然导致高校法制教育的实效性低下。

（四）国家缺乏实效评估

从《中共中央国务院关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》和《〈中共中央宣传部教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见〉实施方案》等发布的文件来看，国家对于高校法制教育非常重视是毋庸置疑的。但是，从实践反映的情况来看，国家对高校法制教育还重视不够。在问卷调查中，当被问到“您认为国家对大学生法制教育的重视程度是”时，11.3%的大学生选择“非常重视”，25.3%选择“重视”，39.3%选择“一般”，9.3%选择“不重视，被边缘化”，14.6%选择“形式上重视，实际政策和经费保障不够”（具体数据见表2）。可以看到，有多达63.4%大学生并不认为国家重视高校法制教育。

表2 大学生认为国家对高校法制教学的重视程度

与国家对重视程度密切相关的是国家对高校法制教育实效性的评估。“教育评价是教育过程中一个不可缺少的环节，它调节、控制着整个教育过程，使之朝着预定教育目标前进，并最终达到其目标。”[1]（p274）对高校法制教育的实效性评估目的是为了提升我国高校法制教育的实效性。据调查，到目前为止，我国官方还没有进行过一次高校法制教育实效性评估。尽管官方文件有关于高校法制实效性评估的一级国家标准（法律素质）和二级国家标准（法律知识、法律意识和法律能力），但更为具体统一的标准在相关文件中未出现过，缺乏标准评估工作则无从开展，也直接导致国内学者开展的高校法制教育实效性的调查与分析各有各的标准与方法，其结果的可信度有待提高。

（五）传统政治法律文化的消极影响

任何人都无法超越历史文化，高校法制教育也同样如此。我国传统政治法律文化也对现代意义的高校法制教育产生了不少消极的影响。

我国几千年封建社会都是人治社会，虽然经历了五四新文化运动和新中国的社会主义改革等变革，但是在我国人治观念仍然没有根除。法治是与人治相对应的一个概念。“法治表征国家治国方略或社会调控方式。”[2]（p151）与根深蒂固的人治观念相适应的是传统政治法律文化中的重礼轻法的观念、厌讼与惧讼观念和权力（义务）本位观念。

所谓重礼轻法观念就是在调整社会关系时重视礼教轻视法律，在当代表现为重视道德轻视法律，导致现实社会中人们更愿意按照礼教或道德来处理社会关系而置法律于不顾，严重影响法制教育的推行。在一个总是想着通过人情去办事的社会中，法制教育是很难取得实效的。此外，传统政治法律文化中的厌讼与惧讼观念在当代仍然存在。人们不愿意通过诉讼解决纠纷，似乎通过诉讼解决纠纷就是破坏人们之间的和谐关系。人们也害怕诉讼，似乎一到法庭诉讼就会有损自己的形象。在一个厌讼与惧讼观念很浓的社会中要推行法制教育的难度可想而知。

在我国传统政治法律文化中还存在着非常浓厚的权力本位观念。所谓权力本位就是把法律作为维护权力的工具，强调权力在社会与法律中的核心地位。从另外一个视角来看，权力本位就是义务本位，为了维护权力的权威与核心地位必然要求义务的满足。在权力本位的社会中人们享有的权利很少，履行的义务却很多。在当代人们似乎还是习惯于履行义务，不习惯于主张权利。在一个人们都还不习惯于、不积极享有权利的社会中，要推行法制教育和提升法制教育的实效性必然有很大的障碍。

（六）社会环境的负面影响

我国当前法制环境还不完善，在现实社会生活中有法不依现象时有发生。这就使得高校法制教育在实践中难以得到彰显，并导致大学生浅薄的法制观念在现实面前产生动摇。现代网络使大学生容易了解到社会生活中存在的司法不公现象，加之媒体有意或无意地对司法不公现象的过度渲染使得不少大学生难以将已经接受的法制教育内容内化成牢固的法制观念，从而影响了高校法制教育的实效的提升。在调查问卷中，当大学生被问到“您认为法制教育环境最差的是（可以多选）”时，56.8%的大学生选择“网络法制教育环境”，有41.4%的同学选择“社会法制教育环境”，有23%的大学生选择“家庭法制教育环境”，有17.6%的大学生选择“学校法制教育环境”，有12.2%的大学生选择“其他”（具体统计数据参见表3），可见我国的法制环境确实影响了我国高校法制教育实效性的提升。

表3 最差的法制教育环境（1）

（2）

（3）

（4）

（5）

二、提升我国高校法制教育实效性的宏观路径

针对国家和社会因素导致高校法制教育实效性欠缺的分析，笔者认为应该采取如下措施：

（一）国家加强对高校法制教育的重视并加大投入

未来社会的竞争取决于人才，高校是培养高素质人才的基地，其中法制教育是高校教学工作不可或缺的组成部分，国家需从战略层面重视高校的法制教育。

第一，加强高校法制教育的师资队伍建设。通常认为高校法制教育的师资队伍建设是高校自身的事情，但结合我国高校法制教育发展历程和现状就会发现这样的理解是片面的。调查中发现，当前高校法制教育的师资队伍现状是绝大多数教师不具有法律专业的背景。法律是专业性很强的学科，让不具有丰富的法律知识、良好的法律意识和娴熟的法律应用能力的教师去从事法制教育，期望培养合格的大学生是不可能的。国家需出台相应的政策，保障高校加强对法制教育的师资队伍建设。

第二，加大对高校法制教育的经费投入。要提升高校法制教育的实效性，国家还必须加大对高校法制教育的经费投入，在师资队伍建设上，着力于加强人才配备、法律专业培训和教育教学技能培训；在学术交流上，鼓励高校开展法制教育学术会议与主题论坛研讨；在社会实践上，加强法制教育基地的建设，让学生理论结合实践，提升法制教育的效果。

第三，国家加大对高校法制教育资源的提供。法制教育资源包括国家、社会、学校和家庭等几个层面。其中国家掌握最为丰富的法制教育资源。目前我国高校法制教育的资源主要存在于学校层面，国家层面的法制教育资源提供给学校的相对偏少。针对此种现状：一是提供法制教育图书资料与音响视频资料。国家应该组织专门团队开发高校法制教育图书资料和音响视频资料，然而通过市场以合理的价格提供给各个高校；二是开发高校法制教育网络资源。国家应该构建全国性的高校法制教育资源网，设计法制教育教学原理、法制教育教学方法等版块，方便高校使用；三是加强高校法制教育专家资源的建设。国家建立全国高校法制教育专家库，研讨法制教育的方针、目标、教学内容、教学环节等，并定期组织专家指导和考察高校法制教育。

（二）完善对高校法制教育的顶层设计

要提升我国高校法制教育的实效性，国家必须完善对高校法制教育的顶层设计。从我国高校法制教育的现状来看，主要有如下四个方面：

第一，国家重新对高校法制教育课程进行定位。当前将高校法制教育课与思想道德修养课合为一门课程的方式有诸多弊端。首先，这种定位容易模糊法制教育与道德教育的区别，不利于高校法制教育的开展，从而影响高校法制教育实效性的提升。其次，这种定位也不利于法制课的教学安排，从现实情况来看，我国高校几乎都选择了不具有法律专业背景的教师来任教。为了提升我国高校法制教育的实效性，应该将高校法制教育课和思想道德修养课分开来，重新回到单独设置《法律基础课》的定位上来。

第二，设计并落实从小学到中学再到大学的法制教育的有效衔接。小学阶段和中学阶段的法制教育对高校法制教育的实效性有重要影响。邓小平曾经就深刻地指出：“法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[3]（p163）法制教育本身就是一个长期复杂的系统工程，小学阶段和中学阶段的法制教育是我国法制教育系统工程的不可或缺的一部分。为了提升我国高校法制教育的实效性，国家有必要处理好不同阶段的教学目标和课程设计，真正做到法制教育的阶段性发展延续，提升教育受体的基本法律素质，培养基本的法律意识。此外重新设计高校法制教育的内容。具体来说国家对于高校法制教育的内容在2013年设计的基础上应该做如下两方面的调整：一是剔除第七章中的道德部分的内容。二是将第七章的内容扩展为三章，即第七章公共生活中的法律、第八章职业生活中的法律、第九章婚姻家庭生活中的法律。

第三，制定高校法制教育实效性的评估标准。国家在相关文件中号召要重视高校法制教育，也设计了法制教育的内容，高校也开设了法制教育课，但是从国家层面却没有制定具体的法制教育实效性的评估标准，实践中也未开展法制教育的实效性评估。开展高校法制教育评估不是目的，而是一种手段，是为了对学校法制教育的现状及成效进行诊断，与学校平等沟通交流，并将存在的问题从不同层面进行反馈以及反思，最终促进利益相关方采取措施提升法制教育的实效。国家应该充分利用专家库资源，组建涵盖学科专家、管理专家以及评估专家的课题组，共同研究制定科学合理的评估标准，并据此开展实地考察评估，充分发挥评估应有的激励与导向、诊断与反馈、调控与改进等积极功能，形成管理的闭合循环。

（三）社会培育法制教育环境

“只有法律产生实效，它才能成为人们所期望的社会秩序的构造者和主体自由的保障者。否则，它只是中听而不中用的摆设。”[4]（p285）大学生虽然在校接受法制教育，但是他们会逐步涉足社会生活领域。如果社会法制教育环境不好，大学生在校期间树立的良好法制观念就会被动摇、颠覆。营造良好的社会法制环境至关重要。

第一，在司法上坚持平等适用法律。法的运行包括立法、司法与执法。我国已经建成了有中国特色的社会主义法律体系，能够实现有法可依。立法环节对于社会法制教育环境的塑造和影响较小，原因是普通公民接触最多的是司法与执法，两者对于塑造社会法制教育环境最为重要。就司法来说要塑造良好的社会法制教育环境必须做到平等适用法律，使得人们相信会受到的公正平等的对待，愿意将自己的纠纷交给司法机关来处理。“古今中外，对绝大多数人适用刑法都是平等的，具有超越刑法特权的人总是极少数。但这种极少数的不平等，却是极大地破坏了法治，冲击了社会心理平衡，妨害了经济发展，阻碍了社会进步。”[5]（p57）从现实的司法情况来看，我国仍然有些案件没有平等地适用，造成了非常严重的负面影响。

第二，在执法上做到有法必依和执法必严。执法比司法更为接近人们的生活。人们可能不会有纠纷进法院，但是肯定会碰到执法的情形。执法对于社会法制教育环境的塑造非常重要。就执法来说要塑造良好的社会法制教育环境必须做到有法必依和执法必严。现代的行政机关就是按照法律办事的机构。如果行政机关不按照法律办事，那么法律就形同虚设了。“法的效果在于执行，假如刑法条文十分完善却没有得到平等实施，而且一部分人可以不遵守刑法，那么，刑法的作用就会降低，最终它就不是法律了。”[5]（p57）

第三，在观念上全体公民要牢固树立公平公正观念。良好的社会法制教育环境绝不仅仅是司法与执法机关的事情。良好的社会法制教育环境要靠社会中每一个人去努力创造。如果社会中每一个人都牢固树立了公平公正观念，那么司法不公、执法不公的现象就减少，良好的社会法制教育环境自然就会出现。

[1]靳玉乐，李 森.现代教育学[M].成都：四川教育出版社，2005.

[2]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[3]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[4]谢 晖，陈金钊.法理学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[5]张明楷.刑法学[M].北京：法律出版社，2007.

（责任编辑：余小江）

AnalysisofMacro-reasonsforLegalEducationInefficienciesinCollegesandUniversitiesofChinaandtheCountermeasures

SHENG Min1，2

（1.Institute of Marxism Research，Yunnan University，Kunming，Yunnan 650091；2.Higher Education Evaluation Center of the Ministry of Education，Beijing 100081，China）

Macro-reasons for legal education inefficiencies in colleges and universities of China are as follows：inaccurate orientation in legal education courses of colleges and universities，deficiency and fault in design，insufficient course contents，lacking of available evaluation system in legal education，negative effects of traditional politics，law and culture，negative effects of social environment，and so on.And then corresponding improvement countermeasures are put forward.

legal education；ineffectiveness；macro reasons；colleges and universities

2014-06-18

盛 敏（1969-），女，江西进贤人，云南大学思想政治教育专业博士研究生，教育部高等教育教学评估中心副研究员。

G641

A

1000-579（2014）04-0055-07