省级建设行业信息化顶层设计的探讨

“四化融合”为信息化发展提供了前所未有的机遇，加快省级建设行业信息化顶层设计的研究和探索工作十分迫切。

一、引言

党的十八大报告强调，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 “四化融合”为信息化发展提供了前所未有的机遇，信息化已不再只是一种手段,而成为发展的目标和路径,认识及把握当前信息化的重要战略机遇期，有效推进建设行业科学发展，必须走城镇化和信息化融合的道路，用信息化提升城镇化，以城镇化带动信息化，必需深刻思考信息化与城镇化良性互动、相互协调、同步发展的对策，进一步明确信息化发展的思路、方向、重点。以此新的历史时期，大力推动建设行业信息化省级平台顶层设计，有利于提升城乡建设主管部门的科学决策、履行职能和服务公众的能力，促进业务协同、建设集约与信息共享，符合国家当前的发展趋势。

经过近几年的信息化建设,各省（市）在建筑市场管理、信用体系建设、行政服务平台、政务网站建设等重点业务领域取得了明显的成效, 并在不同部门及其业务中逐步实现了信息化系统建设，移动互联、云计算、大数据、社交网络等新理念、新技术的应用不断推动信息公开、数据积累和用户集聚，信息化提升带动建设行业的效果越来越显著。随着信息化的深入应用，存在的问题和困难日益突出,主要体现在不同的业务系统之间系统架构不同、数据标准不统一，容易造成重复建设和“信息孤岛”，且存在条块分割、各自为政的情况，整体呈现纵强横弱现象。深入分析原因,主要是缺乏从总体思路与具体实施统筹规划、有效衔接的顶层设计体系，因此加快省级建设行业信息化顶层设计的研究和探索工作十分迫切。

二、顶层设计概念

“顶层设计”本意是指自高端开始的总体构想，这一概念源于系统工程学领域的自顶向下设计(Top-down Design)，即运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。其主要特征有三个：一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。

基于以上分析，可以认为顶层设计是指从全局视角出发，围绕着某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间运作机制进行总体的、全面的规划和设计。

对于城乡建设信息化顶层设计而言，它是以全局的视野，用系统论的方法，把先进的信息技术与建设项目前期规划、计划管理、建筑市场和施工现场管理、建筑业和勘察设计企业等行业管理以及相关从业人员管理等高度融合，对信息化建设的各个方面、各个层次进行宏观的、整体的、全局的决策和设计。

三、顶层设计的基本思路

(一)顶层设计的原则

省级建设行业信息化顶层设计应立足于目前行业信息化发展的实际和特点，整体统筹，全域规划，以业务整合、服务智能、应用主导，资源共享为实施要求，把握信息技术和发展趋势，遵循以下设计原则：

1.业务覆盖的完整性：

辨识关键业务、确定业务的优先级、梳理业务需求和优化业务流程，强调业务协同，使业务规划完整覆盖是顶层设计的前提。

2.技术架构的统一性：

业务规划清楚的前提下，对技术架构应尽可能详尽的确定，加强技术架构的标准化，特别是细化网络、身份认证等共性需求和统一平台的规范，是顶层设计实施的重要保障。

3.数据标准的共享性：

建立可共享的数据标准，使各地区各部门的业务数据能有规范的互联互通，是顶层设计成功应用的基础。

4.系统结构的扩展性：

随着业务发展对信息化要求的不断深化，数据管理需求的不断增长，对系统的易扩展性，即可持续发展性不断提出要求，能否便利、低成本的扩展新功能，扩展后系统及时性、可靠性、安全性等能否满足业务要求，将是顶层设计规划所要考虑的重要环节。

(二)顶层设计实施

从具体实施步骤来看，首先，需要全面梳理业务需求和工作流程。通过对各级、各部门业务进行梳理、整合、优化，将分散的业务架构有序有力地凝聚为一体，构建分工有序、紧密合作的业务体系，以全局性把握管理部门需求，促进流程整合和业务协同。其次，技术架构选择。对电子政务建设应用中的技术实现进行全局性的统筹设计，建立对业务架构、公共架构、服务架构的相应支撑。再次，分析业务涉及表格和数据实体，找出数据之间关系，经分类、归并，进一步完善项目库、企业库、人员库、信用库等基础数据库，在经过清洗、整合的数据仓库基础上进行数据挖掘，统计分析，发掘行业发展趋势，以期为行政主管部门提供决策数据支持。最后，分析应用系统需要的硬件设备、信息安全服务、选择基础平台、网络环境和采用的技术，确定整体的信息化基础设施情况。

＞＞图1 建设行业信息化顶层设计总体架构

四、顶层设计内容

(一)基本框架

建设行业信息化顶层设计是一个包含了部级、省级、市级、县（镇）级几个系统在内的大系统，不管是省、市、县的电子政务顶层设计，还是行业的电子政务顶层设计，都面对着极其复杂的纵横关系，涉及众多部门和机构，需要考虑战略目标、业务、数据、技术等诸多方面内容（参见图1）。

作为建设行业信息化顶层设计重要的组成部分，在借鉴国内外先进经验的基础上，充分结合目前建设行业信息化发展实际，陕西省建设信息中心开展了“省级建设行业协同办公平台顶层设计课题”研究，对厅各处室、各直属单位、各行业协会业务进行整合、梳理和优化，统一建设，统筹规划，实现“战略目标上一致，业务上协同，功能上协调，结构上统一，资源共享，部件标准化”，纵向与部、省、市、县、村（镇）级建设行业相关机构、部门资源对接，数据共享，横向涵盖省住房和城乡建设厅各处室、各直属机构、各行业协会关键业务，强调业务协同，为管理部门提供智能化服务、决策数据支持。其总体思路是，首先设计出大平台电子政务发展的总体架构，并以此为建设蓝图，在确定应用架构和基础设施架构的基础上，提出包含业务功能、公共功能、服务功能、技术功能在内的电子政务顶层设计总体模型。

＞＞图2 省级住房和城乡建设厅协同办公平台体系架构图

(二)总体目标

课题的研究旨在促进建设行业行政管理部门由传统的办公方式向现代办公方式的转型，全面提升省级建设行政管理部门的宏观调节能力、市场监管能力和公共服务能力，践行两个转变（从应用系统向管理系统转变，从数据采集向数据分析处理转变）、坚持三个面向（面向政府提供管理服务、面向行业提供应用服务、面向社会提供信息服务）、实现五个目标（集成化的工作平台、数字化的管理平台、智能化的监督平台、信息化的服务平台、可拓展的信息平台），建立集成办公高效化、决策分析数据化、监管监测智能化、业务管理规范化和社会服务优质化,为政府提供智能化的管理、决策服务，为行业和社会公众提供高效、便捷、规范、智能的服务。

(三)核心内容

结合厅各处室及厅直单位业务工作实际，厅协同办公平台从业务功能、公共功能、服务功能和技术功能四大域出发提出顶层设计研究（参见图2），规划包括厅机关行政办公、业务管理、行政审批、监督管理、统计报表、辅助决策、GIS应用、视频监控、移动办公、公众服务等10个功能模块和城镇化建设监管、建筑市场监管、公积金监管、工程质量监管、保障房监管、房地产市场监管、建筑节能监管、行政审批监管以及行业信用监管等9个行业监管模块。内容涵盖厅全部业务处室及厅直单位的23个管理信息系统及79个子系统，最终形成企业库、人员库、项目库、信用库、规范标准库、政策法规库6大行业数据库。通过宏观统筹、整体规划的思路，运用GIS展示、数据挖掘、移动办公等新技术，为管理部门提供配置管理，商业智能，信息展示等多种集成服务，提升政府管理、监督、决策水平及公共服务能力。

(四)共享交换平台

建筑行业的企业信息、工程项目过程产生的数据等数据存储量以及处理所需的计算量非常巨大，被称之为“大数据”（Big Data）。随着各省（市）建设行业的快速发展，这些数据需要大量的计算与存储能力，阻碍了其创新的步伐，增加了数据管理的难度。建立共享交换平台，基于中间件实现数据采集、清洗、转换，将其装载至大平台中心关系型数据库中，实现以下几方面目标：

1、实现各地市、各行政管理部门的电子政务系统信息、企业信息、人员管理与信用信息等系统与大平台的数据汇聚与集成。

2、提供灵活可配置的数据接入策略，以整合各地市、多处室管理部门的异构业务系统。

3、搭建高效、实时、可靠的传输通道，保证数据及时准确的传输。

4、提供数据转换和处理的技术手段，为建设完整且统一的数据标准提供技术保障。

五、顶层设计亟需解决的若干问题

(一)顶层设计需要有标准体系的支撑

顶层设计需要有标准体系的指导、规范和支撑，依照住房和城乡建设部相关专题标准研究制定符合要求的建设领域信息化基础标准、信息网络和计算机基础标准、信息分类和编码标准、信息技术应用标准和信息化安全标准，能够有效解决以往建设行业各级建设行政主管单位信息化工作无据可依，各自为政，所形成的“数据无法共享，平台无法互联，应用无法协作”的局面。

(二)顶层设计的落地实施需要与投资挂钩

顶层设计的最终着力点是电子政务工程项目。这些工程项目往往投资巨大，信息化经费争取难度较大，目前，各省市信息化建设的经费来源主要有以下几种方式：一是从行业内专项资金争取，二是和地市主管部门进行联合投资建设，三是引入市场化运作模式，通过与金融机构、运营商、设备供应商之间的合作，解决系统建设中资金、网络传输，设备终端等问题，运用政府主导与市场运作整合的手段，建立长期战略合作伙伴关系，最终实现共赢发展。探索资金运作模式，将顶层设计与投资挂钩，使顶层设计最终真正发挥成效。

(三)顶层设计应注重纵横关系的协调

顶层设计时要解决电子政务领域内分散建设、重复建设和信息孤岛等问题。目前，信息化建设的“条强块弱”问题非常明显，横向部门之间缺乏有效的业务协同和信息共享是电子政务发展的显著特点，这已经制约了信息化的健康发展。电子政务顶层设计需要建立一种合理的条块协调机制，在保障条线业务顺利开展的同时促进横向共享和协同。

(四)顶层设计缺乏信息化高端人才

信息化人才总量不足，复合型人才较为匮乏已成为制约当前信息化发展的重要因素，普遍缺乏大量既懂得信息化与电子政务基础知识，又熟练掌握有关电子政务领域业务管理和应用技术的高素质电子政务专业型人才，加强人才队伍建设，研究人才培养模式，提高顶层设计的科学性，是顶层设计研究方面的当务之急。

六、结束语

省级建设行业信息化顶层设计在各省建设行业电子政务系统构建中处于核心地位，直接关系到信息化建设的成败。因此，在实施城乡建设信息化顶层设计中，必须通过全面、完整、科学的顶层设计满足业务需求和信息化的需要。切实开展顶层设计，加强资源整合、信息共享与业务协同，在统一的业务架构和技术架构下，按照以业务需求为导向、资源共享为基础、面向服务为手段、政府效能提升为目标的推进思路，真正实现城乡建设信息化各应用系统的一体化高度集成，全面助力建设行业做大做强。