解读《关于促进地理信息产业发展的意见》

蒋景曈，男，江苏人，研究员，国家基础地理信息中心原副主任，长期从事地理信息系统应用与地理信息标准化研究。

地理信息产业是以现代测绘和地理信息系统、遥感、卫星导航定位等技术为基础，以地理信息开发利用为核心，从事地理信息获取、处理、应用的高技术服务业。

为促进我国地理信息产业发展，1月22日国务院办公厅正式印发了《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号，以下简称《意见》）。这是国务院在新形势下为促进我国地理信息产业发展作出的重大决策部署，充分体现了党中央、国务院对发展地理信息产业的高度重视和大力支持，是我国地理信息产业发展史上具有里程碑意义的纲领性文件。

《意见》推出顺应潮流

《意见》内容涵盖了我国地理信息产业发展的重大意义、总体要求、发展目标、重点发展领域、保障措施、信息安全与共享等重要内容，具有指导性、实用性和可操作性，充分体现了国务院对发展地理信息产业的高度重视和大力支持，有利于加快形成地理信息产业发展合力，提高产业国际竞争力，更好地服务于经济社会发展，对开创我国地理信息事业新局面具有十分重要的指导意义。

改革开放以来，我国地理信息事业得到快速发展，以地理信息资源开发利用为主体的地理信息产业正在迅猛发展。目前，我国地理信息产业已初具规模，但仍然存在许多不足，诸如总体上尚处于起步阶段，产业规模不大、企业竞争力不强、核心关键技术缺乏、高端设备自主化水平不高、地理信息开发利用不足、安全监管有待加强。随着我国经济社会快速发展、人民生活水平不断提高，全社会对地理信息服务需求急剧增加，迫切要求加快发展地理信息产业，丰富地理信息产品。国际上，发达国家对地理信息产业发展高度重视，国际地理信息产业迅速发展，全球地理信息市场竞争十分激烈。因此，需要国家出台相关政策措施给予支持和引导。

《意见》明确地理信息产业是高技术服务业，属于战略性新兴产业。这一产业属性的科学定位，将地理信息产业发展的意义提到了前所未有的新的高度，即发展地理信息产业是实现科学发展的重要支撑、是维护国家安全的重要保证、是加快转变经济发展方式的重要手段，也是保障和改善民生的重要内容。

《意见》明确了我国地理信息产业的发展目标。要求通过政策推动，逐步形成地理信息获取、处理、应用为主的成熟产业链，形成若干个实力雄厚、具有国际竞争力的大型企业和龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。用5至10年时间，使我国地理信息获取能力明显提升，科技创新能力持续增强，市场监管有效、竞争有序，产品更加丰富、应用更加广泛，产业国际竞争力显著提高。这里，地理信息获取位于地理信息产业链的上游，目前我国在地理信息数据快速获取方面还比较弱；地理信息处理位于地理信息产业链的中游，主要包括各种基础地理数据和专题应用数据的处理与分析，以及地理信息管理和服务的支撑平台开发；地理信息应用则位于地理信息产业链的下游，是产业发展的重点领域，也是最具潜力的领域，将惠及所有与地理空间位置相关的各行各业和社会大众。

重点发展五大领域

《意见》十分具体地提出了应着力推进的5个地理信息产业重点发展领域：

——提升遥感数据获取和处理能力。发展测绘应用卫星、高中空航摄飞机、低空无人机、地面遥感等遥感系统，加快建设航空航天对地观测数据获取设施，形成光学、雷达、激光等遥感数据获取体系，显著提高遥感数据获取水平。加强遥感数据处理技术研发，进一步提高数据处理、分析能力。

——振兴地理信息装备制造。培育若干拥有知识产权的中高端地理信息技术装备生产大型企业，带动相关配套零部件生产企业向“专、精、特”方向发展，提升装备制造的专业化、精细化、特色化水平。

——提高地理信息软件研发和产业化水平。结合下一代互联网、物联网、云计算等新技术的发展趋势，大力推进地理信息软件研发，特别是在大型地理信息系统、高性能遥感数据自动化处理等核心基础软件产业化方面实现突破，达到国际先进水平。

——发展地理信息与导航定位融合服务。加快推进现代测绘基准的广泛使用，结合北斗卫星导航产业的发展，提升导航电子地图、互联网地图等基于位置的服务能力，积极发展推动国民经济建设和方便群众日常生活的移动位置服务产品，培育新的经济增长点。

——促进地理信息深层次应用。推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理信息应用。繁荣地图市场，鼓励制作和出版多层次、个性化、群众喜闻乐见的优秀地图产品，开发出版城市及公路水路交通多媒体地图和三维虚拟地图等特色地图。积极发展地理信息文化创意产业，开发以地图为媒介的动漫、游戏、科普、教育等新型文化产品，培育大众地理信息消费市场。

加快推进这些重点发展领域，既有利于弥补当前我国地理信息产业发展的薄弱环节，又切中地理信息产业发展的核心技术和关键环节，必将引领我国地理信息产业更加科学、更加迅速和更加良性的发展，更好地满足政府部门、企事业单位和社会公众对地理信息日益增长的需求。

《意见》一方面强调地理信息是重要的战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥着重要作用，要求发展地理信息产业必须在保障国家地理信息安全的前提下进行。另一方面又明确了分类指导的原则，即对于具有战略性或关系国家安全的领域，坚持以国家投资为主，通过建立健全法律法规体系妥善处理好地理信息保密与开放的关系；对于市场化程度高的重点发展领域，以社会投资为主，政府通过多种方式给予政策、资金扶持；对于地理信息社会化服务，主要由企业提供，政府给予合理引导和支持，基础地理信息实行免费或低收费政策。这样，既能保障地理信息安全，又能促进地理信息的广泛应用，有效化解长期以来地理信息保密与开放的矛盾。

强化基础地理信息支撑

为了促进地理信息产业更快发展，首先要强化基础地理信息支撑，包括加强基础测绘和地理国情监测，进一步丰富基础地理信息，并采取优惠政策，鼓励符合条件的地理信息企业充分利用基础地理信息开展社会化应用和增值服务，开发出版多样化、大众化、具有自主知识产权的地理信息产品。为此，国家测绘地理信息局在《2014年测绘地理信息工作要点》中提出以提质增效升级为核心，以地理国情普查为牵引，以扩大社会应用为重点，以服务经济社会民生为目的，强改革、重市场、树品牌、优服务、保安全、促发展，推动测绘地理信息事业转型升级，更深更好地融入改革发展大局，服务改革发展大局。

要求全力做好地理国情普查、着眼结构优化发展壮大地理信息产业、着力推动“北斗”产业化应用、谋划“十三五”测绘地理信息事业发展、加强应急测绘能力建设、强化测绘统一监督管理、促进测绘地理信息市场公平、提升地理信息安全监管能力。其中：在加强测绘基础建设方面，要求加快实现全国测绘与地理信息服务“一个网、一张图、一个平台”，即充分利用先进卫星定位技术手段，建设全国统一和共享的卫星导航定位服务“一个网”，提供高精度、高效率的导航定位服务；加快实施国家重大测绘工程，积极助推数字省区、数字城市建设，精心组织“一村一图”工程，全力打造全国测绘“一张图”；加快国家地理信息公共服务平台建设，把“天地图”打造成国际一流的地图服务网站，尽快建成可为各类用户提供全国乃至全球地理信息“一站式”服务的“一个平台”。

与此同时，在加强地理国情监测方面，将其作为新时期经济社会发展对测绘工作的新需求、新要求，作为测绘部门主动服务科学发展的重要职责和战略任务，明确地理国情监测是准确掌握国情国力的有效途径，通过综合利用全球导航卫星系统、遥感和地理信息系统技术等现代测绘技术，综合各时期测绘成果档案，对地形、水系、湿地、冰川、沙漠、地表形态、地表覆盖、道路、城镇等要素进行动态和定量化、空间化的监测，并统计分析其变化量、变化频率、分布特征、地域差异、变化趋势等，形成反映各类资源、环境、生态、经济要素的空间分布及其发展变化规律的监测数据、地图图形和研究报告等，从地理空间的角度客观、综合展示国情国力。从而为我国各领域开发利用地理信息提供多样化、多尺度的基础地理信息，形成有力的支撑。

推进地理信息开放共享

由于信息流通和交换渠道不畅、掌握地理信息资源的部门之间协同和配合不够，当前我国地理信息资源重复采集和运行系统重复建设的现象仍较为普遍，地理信息数据的部门所有和壁垒依然存在。为有效避免这类重复浪费，释放地理信息的应用潜力和提高应用效率，《意见》强调要推进地理信息开放共享，开展地理信息资源共享政策性试点工作，建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式和责任，统筹协调地理信息获取的分工、更新和共享工作，在切实保障政府部门应用需求的前提下，避免重复建设和资源浪费。积极研究并尽快出台地理信息数据对社会开放的相关政策，促进地理信息的广泛应用和产业的快速发展。

就我国建设领域的信息化而言，为提高城市建设、管理和服务水平与效率，近年来在数字城市、数字城管、数字社区等方面的建设和运行取得了长足进步，当前智慧城市建设试点工作正如火如荼地开展。这些都与地理信息产业息息相关，它们都采用地理信息数据和多项地理信息高新技术，包括作为空间定位依托的基础地理信息框架数据或基础地理信息公共平台，各类基础数据和专题数据的采集和加工处理，以及相关管理与服务应用系统的开发等，伴随其发展的还有一大批从事数据采集、系统开发、设备研制、运行管理、服务支撑的公司企业，因此，《意见》的发布也必将对我国建设领域信息化产生深远的影响，更好地促进数字城市、智慧城市的建设和应用。

总之，《意见》是我国在国家层面第一次将地理信息产业作为独立产业进行规范和引导，凸显了地理信息产业的地位和作用。可以预期，《意见》必将有力地促进各级政府、各有关部门以及社会各界进一步统一思想、提高认识，更加关心和支持地理信息产业发展；必将极大地提振广大地理信息工作者和地理信息企业的信心，增强促进地理信息产业发展的责任感和使命感，对推动我国地理信息产业发展具有十分重要和深远的意义。