小城镇技术管理导则编制初探——以成都市新津县兴义镇技术管理导则为例

聂 真

(成都市规划设计研究院，四川成都610031)

随着小城镇发展水平的提高，小城镇的规划编制对于小城镇的规划管理呈现出一定的问题。随着小城镇对规划管理的重视，如何将小城镇规划融入到规划管理中来，在城镇开发建设中实现其所提出的美好愿景，就需要制定适当的小城镇技术管理导则，并进行合理的管理应用。

1 成都市小城镇规划管理现状及问题

1.1 规划深度不够

成都市小城镇规划普遍存在深度不够的问题，小城镇在规划编制中重总体规划、轻建设规划。大部分镇政府只注重总体规划的编制，并且仅停留在用地布局图的阶段，指导实施的建设规划等相关内容缺失。大部分镇的规划实际上只完成了总体规划的内容，指导实施的建设规划相关内容缺失。而总体规划对于缺乏规划管理人员的乡镇来说，很大程度上丧失了其指导乡镇具体建设的基本作用。

1.2 规划可变性强

随着小城镇的发展建设，经常出现总体规划刚通过审批阶段，现状建设用地就已经发生了变化。面临新的诉求，小城镇又对总体规划进行反复修改完善。在进行新一轮的总规修编之前，上版总规与现状实施建设情况相去甚远。如何将总规落实到建设规划中是我们在小城镇规划编制中需要解决的问题。

1.3 规划缺乏系统性

在小城镇的具体建设过程中，开发商大多只关注每个地块的具体实施建设，对城镇总体空间发展、形态格局关注较少，缺乏总体形态格局的规划。这也是小城镇规划编制中需要解决的系统性问题。

2 成都市现行导则编制及管理模式

2.1 编制模式

成都市现行导则的编制模式主要分为三大类，一类是通则式的技术管理导则，主要从宏观方面出发，强调管理的具体控制要求，系统性强。如《成都市规划管理技术规定》、《成都市中心城区城市设计导则》、《成都市小城镇规划建设导则》、《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》、《成都世界现代田园城市规划建设导则》等；第二类是局部地段的技术管理导则，主要结合城市设计，具有一定的地域特点，针对特定的区域，如《金融城导则》、《大源组团导则》等；第三类是专项的规划建设导则，主要针对专项规划，目的明确，侧重实施，如《成都市健康绿道规划建设导则》。

2.2 管理模式

成都市的管理平台是从最初的控规管理，到控规加红皮书，再到控规加红皮书加导则的管理模式。管理也从最初的解决法定性、公平性和效率问题发展到目前注重解决形态控制缺失等问题，从二维的管理提升到了三维的管理模式，迈入了精细化管理的初级阶段。

3 成都市新津县兴义镇技术管理导则编制初探

3.1 编制背景

新津县兴义镇总体规划及城市设计编制完成后，为指导兴义镇规划管理工作及推进兴义镇规划的有效实施，编制《新津县兴义镇规划管理技术导则及控制性图册》。

3.2 编制思路

从目前成都市现行导则的编制及管理模式来看，还没有针对特定小城镇编制的技术管理导则。通过分析小城镇规划管理中存在的深度、可变性以及系统性问题，《新津县兴义镇规划管理导则》分为规划管理技术导则和控制性图则两部分，导则从宏观到微观，涵盖了整个城市规划管理过程中，强调刚性与弹性相结合。导则采用文本和图则的表达方式。

3.3 编制内容

导则主要分为全域控制、镇区控制、农村新型社区控制三部分。主要内容包括全域、镇区、社区的用地以及空间形态，同时还包含了特殊街道、重要节点的空间塑造。图册则涵盖了基本的控规内容，明确了土地利用、道路交通、公服设施、市政设施等规划。

3.3.1 全域控制

导则从全域的角度提出控制与管理的思路。落实总规中确定的城镇结构、廊道、绿道、风貌等内容，城镇结构控制主要从空间、功能、镇村体系等方面提出宏观控制原则；廊道控制主要从河流、市政、道路、组团间生态廊道等方面明确禁、限建区的范围与措施；绿道控制主要从选线、建设、配套设施选址等方面提出控制原则和指标，并提供建设引导示意；风貌控制主要确定镇区和农村新型社区的建设风貌(表1)。

表1 新津县兴义镇规划全域控制内容

图2 廊道控制

图3 绿道选线示意

3.3.2 镇区控制

新津县兴义镇规划在全域控制引导的基础上，针对镇区建设用地指标(表2)、总体形态、建筑形态、公共空间、道路交通等方面提出规划控制要求，同时对镇区的特殊地区进行规划控制引导(图4)。建设用地指标、总体形态的控制延续了兴义镇总规和城市设计确定的城镇形态，形成了包括容积率、建筑高度、建筑密度等内容的控制性图册；建筑形态、公共空间、道路交通的控制借鉴了《成都市规划管理技术规定》(2008)的相关内容，提出通则式的管理控制要求；特殊地区的控制主要是针对总规提出的“一园、一坞、一院、双塔、五街、十六桥”等重点地区进行控制引导(表3)。

表2 镇区建设用地规划控制内容

3.3.3 农村新型社区控制

规划针对农村新型社区提出控制引导，主要提出了集体建设用地规划控制和集体建设用地建筑控制，并针对7个新型社区制定了具体的规划控制图册，控制性图则涵盖了人口、规模、公服设施、交通及市政交通设施等控规的内容。

3.4 特色创新

3.4.1 从宏观、中观到微观，形成完善的控制导则体系

本导则及控制性图则研究的对象区别于城市，主要从全域控制、镇区控制到农村新型社区控制，建 立完善的控制导则体系，涵盖了小城镇从宏观、中观到微观 的内容。

图4 空间形态控制内容框架

分项名称控制分析总体形态结合总体城市设计,从高度、强度、绿地率、标志物、界面进行控制图片镇区密度分区控制规划 镇区高度分区控制规划 镇区容积率分区控制规划建筑形体结合《成都市规划管理技术规定》(2008),对建筑布局、间距、退界、造型、色彩、材质等提出具体的控制要求公共空间针对兴义镇镇区的公共空间,对广场型、绿地型、景观水体型提出具体的控制要求道路交通针对兴义镇镇区的道路分类、路网格局及密度、弹性道路提出具体的控制要求图片镇区规划道路网分级 镇区弹性道路规划特殊地区对业态、界面、天际线、节点等进行控制图片 镇区特色地区规划控制

3.4.2 明确各级控制要素

从各个层级明确控制要素，提出控制要求，形成控制性图则。

导则结合兴义镇总规及城市设计，从宏观到微观的各个层面的核心要素提出具体的控制要求，形成了完善的控制性图则。同时明确了各个层面的控制要素，结合总规及城市设计，提出具体的控制要求及控制性图则。

3.4.3 与政府及开发商的沟通

应与政府及开发商进行充分的沟通，重点关注有效地实施推进办法，提出切实可行的技术管理导则。

导则针对乡镇规划管理的特点，采用通则式和图则式、刚性与弹性相结合的管理模式，为镇一级的规划管理提出了科学的技术支撑。从技术层面到管理层面，提出切实可行的管理导则及控制图则(图5)。

4 结束语

本文以成都市新津县兴义镇技术管理导则为例，简要阐述了由全域、镇区、农村新型社区三部分组成的，刚性指标控制与弹性设计引导结合的，规划编制体系与管理体系衔接，总体规划及控规相协调的“规划设计导则”的编制探索，为实现小城镇规划编制与管理体系中的协调落实具有重要的现实意义。

图5 导则创新点示意

[1] 华芳，王沈玉.老城区保护与更新规划设计导则编制探索——以杭州老城为例[J].城市规划，2013，(6)

[2] 姚亚辉.成都市一般镇规划编制技术创新探索——兼述《成都市一般镇规划建设技术导则》[J].城市规划，2010，(7)

[3] 成都市规划设计研究院，成都市规划编制研究中心．成都市一般镇规划建设技术导则[S].2009

[4] 陈雄涛.城市设计导则编制及管理的探索——以天津滨海新区重点地区为例[C]//转型与重构.2011中国城市规划年会论文集，2011