公职人员利益冲突的伦理诱因及其矫治

王天笑

[摘要]公职人员利益冲突本质上是一种伦理选择的困境，伦理失范是公职人员利益冲突的重要诱因，其中，角色，中突是公职人员利益冲突的重要根源，我国传统宗法伦理思想的影响是利益冲突的社会心理基础，权力信仰迷失、权力观扭曲是利益冲突的直接推动力。要想有效防止利益冲突，必须对利益冲突进行伦理矫治，加快行政伦理法制化进程，强化公职人员伦理道德的外控机制；创新伦理道德教育与培训机制，建构防止利益冲突的自律机制；提升公民道德，为防止利益冲突创造优良的社会环境。

[关键词]公职人员 利益冲突 伦理 权力

[中图分类号]B822.9 [文献标识码]A [文章编号]1007-1539（2014）03-0121-04

随着国际廉政理论的发展和反腐败工作的深入，20世纪50年代出现的“利益冲突”这一廉政概念受到了空前重视。国际社会普遍认为，公职人员利益冲突是腐败的触发机制、是腐败的源头，要想预防腐败，必须从源头上着手，即要防止公职人员处于利益冲突的情境中。在我国，自2000年1月中纪委第四次全会报告提出“利益冲突”概念以来，这一概念在党的中央文件及领导人的讲话中多次出现，党的十八大也强调要从防止利益冲突的角度防控腐败风险。我国一些地方也进行了防止利益冲突的有益尝试，如新疆阿勒泰、湖南浏阳、浙江杭州、广东广州等地相继出台了防止公职人员利益冲突的相关规定，但这些地方的试点并未取得预期的效果。究其原因，公职人员利益冲突在本质上是一个伦理问题，是一种伦理选择的困境。防止公职人员利益冲突的制度建构，要以具体制度为抓手、以廉政伦理为灵魂，在加强相关法律法规建设的同时，更要注重廉政伦理的规范、引导与约束作用。

一、公职人员“利益冲突”：一种伦理选择的困境

世界经济合作与发展组织认为，利益冲突是“公共官员的公共职责与其私人利益之间的冲突，在冲突中，公共官员的私人利益可能对其承担的公共职责产生不正当的影响”。当公职人员的私人利益不当地影响了其公共职责时，他们就处于利益冲突的情境中了。可见，利益冲突是公职人员在其公务活动中，由于受到私人利益的影响与干扰，致使其政策取向与价值判断偏离公共利益的要求，使其私人利益与其职位所代表的公共利益及其所应当承担的公共责任相冲突的境况。

公职人员利益冲突是权力异化的一种表现，它是由公共权力的特性决定的。公共权力“并非一种随心所欲的专断权力，而是负有这一委托，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，只是为了公共福利来行使这一权力”。作为公共权力最高形式的国家，则“处在整个社会利益的受托者的地位，所以，国家必须关心公共福利，公共福利就是据以判断国家政策的标准”。

公共权力是一种受托行为，受托人（权力主体）必须忠诚地履行其受托责任：公共福利。利益冲突就产生于这种委托关系中。基于这种委托代理关系，受托人要代表委托人做出客观、公正、专业的判断。在做出判断时，受托人（公职人员）要完全摆脱自身利益因素的影响而以委托人（公民）的利益为出发点和归宿，保证委托人的利益（公共利益）最大化。因此，对于公职人员而言，“首要的道德事实是责任和义务，行使权力必须以遵循道德逻辑为前提”。公职人员的权力必须“以全体人民的名义为全体人民谋福利”，权力的行使也必须维护委托与授权的本源目的：把公共利益置于最高地位的公平与正义，既保证权力工具属性的善，更确保权力目的的善。公职人员既要承担相关的法律责任、行政责任，也要承担相应的道德责任，因为正是“由于道德责任的确立，行政责任与法律责任才有效地统合在了一起，才有充分实现的可能性”。所以公职人员要保证其行为的合理、合法、公平与正义，以最大限度地实现公共利益。

在利益多元化的社会，“社会利益不仅包括作为社会核心利益的多层次公共利益，也包括具有组织分享性的共同利益与私人独享性的个人利益”。“个人是利益主体的最基本的元素，也是利益主体关系最基本的组成部分。”作为一个利益主体，公职人员追求自身的利益既合情又合理，但公职人员的个人利益与公共利益之间并不总会保持完全的一致，当公职人员的个人利益影响了他作为公职人员的义务与职责、损害了公共利益时，利益冲突就发生了，公职人员就面临着一个两难的价值选择。

公职人员的利益冲突是责任和价值追求相互冲突的结果，是行政过程中对通过一定规范与原则维持的人和人之间应然关系的违背，是公职人员面临个人利益和公共利益时将何者置于优先考虑地位的问题，是在忠诚于国家还是忠诚于个人之间的两难价值选择，它是一种伦理选择的困境。它涉及的主要是公职人员个体、群体及组织机构在公共管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，以及行政主体行动的正当性、合理性与合法性问题。

二、公职人员利益冲突的伦理诱因

（一）角色伦理冲突是公职人员利益冲突的重要根源

角色是基于特定地位与特定身份的人履行的职责，特定的身份和社会地位会期待特定的义务、权利和行为模式，要求遵循特定的道德原则和道德规范。每一种义务、权利和行为模式即意味着一种角色。角色冲突用来指单一主体所扮演的多重角色的冲突以及不同主体所扮演的不同角色之间的冲突。在社会多元化、异质化的影响下，公职人员角色逐渐多元化、责任逐渐多样化，公职人员的角色和其公民角色渐渐分离，这使得二者具有了对立和统一的关系。公职人员既是公仆又是公民。每一种角色都意味着一种相互关联的利益和义务，意味着不同的责任。公职人员常常要在相互冲突的角色之间、不同的道德原则和道德规范之间进行选择，作为丈夫、妻子、父母、子女等私人角色和作为“公共人”角色的责任和义务是完全不同的，而每一种义务和责任又都是必须履行的，当多重角色的要求不一致时，公职人员就面临着价值冲突。

（二）传统宗法伦理思想的影响是利益冲突的社会心理基础

以血缘关系为纽带的宗法伦理是我国传统社会的重要伦理基础，它以血缘关系的远近确定尊卑亲疏，形成等级鲜明、井然有序的政治实体。族权与政权合为一体，家族与宗族享有由族权和政权构成的双重权力。家与国紧密相连，国家是家庭的延伸，家庭是国家的缩影，家国同构、公私不分的格局长期稳定。受此影响，当下中国的很多公民依然有着严重的把国家简化为政府、把政府简化为政府官员的心理倾向；很多公职人员权力观扭曲，把权力家庭化、权力私有化，甚至认为“掌握权力的每一个人都可以为了自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力”。本应该忠诚于公民的委托、全力维护公共利益的公职人员成了社会利益的支配者、享用者，而真正创造利益的广大民众却成了利益的企望者、受施者。公私界限的模糊加剧了利益冲突的可能性，宗法伦理下忠诚于传统群体的道德要求、注重礼尚往来的社会传统加剧了利益冲突的内在冲动。“用人唯亲”、“因人设职”、“萝卜招聘”、利用红白喜事收受礼金、利用血缘、亲缘与学缘大搞利益输送等行为，都与传统宗法伦理的影响有着密切的关系。

（三）权力信仰迷失、权力观扭曲是利益冲突的直接推动力

目前，后现代主义对社会生活的影响逐渐加深。它强调多中心、宣扬差别、反对权威、提倡思想观念多元化，试图建立一个无中心、去权威、去确定性、颠覆性的多元世界。受此影响，很多公职人员的价值观呈现出多元化趋势，我们党一贯提倡的立党为公、执政为民、全心全意为人民服务、毫不利己专门利人等价值观念被虚幻化、伪善化。已有的社会价值与行为规范被解构，一部分公职人员道德感模糊、权力信仰迷失，权力异化为公职人员牟取私利的工具。一些公职人员丧失了最为基本的个人道德，再加上享乐主义、消费主义“遵循享乐、追寻眼前的快感、培养自我表现的生活方式、发展自恋和自私的人格类型”等价值诉求的刺激，部分公职人员价值观扭曲，追求物质享受、名誉与地位更加成了一部分公职人员手中权力的目标指向，利益冲突具有了更加强烈的内在冲动。

三、公职人员利益冲突的伦理矫治

利益冲突是一个伦理问题，仅仅有具体的制度还不足以从根本上消除利益冲突的情境，还必须对利益冲突进行伦理矫治。

（一）加快行政伦理法制化进程，强化公职人员伦理道德的外控机制

行政伦理法制化可以通过“对政治共同体道德最低标准的规范性陈述”，为公职人员确立一整套核心价值和伦理行为规范，以使公职人员明白，哪些行为是道德的、哪些行为是社会所期待的、哪些行为是与社会期待相违背的。行政伦理法制化以预防公职人员利益冲突，已成为国际社会的通行做法。如美国的《政府伦理法》、英国的《文官行为准则》、加拿大的《公共服务价值与伦理法》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员行为守则法》等。

改革开放以来，我国的行政伦理法制化工作取得了很大成就，颁布了一系列包含有伦理法条的法律、法规和条例，如《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国公务员法》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》等。但是我国行政伦理法制化主要是通过法条式的方法实现的，行政伦理以法条的形式镶嵌在其他法律规范中，条款分散在不同的法律中，不同条款之间的整合性较差，一些法律规范的法阶不高，特定情况下会出现彼此冲突或适用选择困难的情况，在制度的层面上会出现原则与规定断层的现象。同时，我国的伦理法条所确立的伦理标准不够清楚、不够细化，缺少可操作性，也缺少适当的问责机制，缺少适当而具体的处理不当行为的程序与罚则。这些都影响了行政伦理防止公职人员利益冲突的作用和效果。

因此，我们应当借鉴国际做法，建构以预防为主、伦理标准清楚、公职人员随手可得、权利与义务明确、符合我国文化传统和国情的行政伦理专门法典；对行政伦理进行统合性的规范，克服法条式法制化的缺陷；构建行政伦理法典的执行保障机制，通过出台细则明确公职人员的行为规范，设定公职人员的行为标准；以独立的机构与专业的力量保证行政伦理法典的有效实施；明确揭发、调查、判断、执行、申诉等程序性规定，设置激励性措施，规范举报者和被诉人的保护机制等。

（二）创新伦理道德教育与培训机制，建构防止利益冲突的自律机制

防止公职人员利益冲突，必须把法律的外在强制与公职人员自身道德的自我约束相配合。对公职人员进行伦理道德的教育与培训，是提升公职人员伦理道德水平、强化自律意识的有效途径。当前，我国对公职人员伦理道德的教育与培训还存在诸多不足，难以满足防止利益冲突的现实需要。因此，要创新伦理道德教育与培训机制，建构防止利益冲突的自律机制。

首先，要完善公职人员伦理道德教育与训练的组织体系。在国家公务员局培训与监督司以及地方各级公务员局设立公职人员伦理培训办公室，为有效开展相关教育与培训提供坚实的组织架构，专职负责制定针对全国及各地公职人员的伦理培训政策、伦理培训计划书，指导伦理道德教育的发展、统筹与协调公职人员伦理培训资源，负责培训伦理师资；在各机关单位设立伦理官员，负责公职人员伦理培训计划在本部门的具体落实，监督本部门公职人员的伦理行为，为本部门公职人员提供伦理咨询与释疑，协助处于利益冲突情境的公职人员摆脱困境等。

其次，丰富培训方法与培训内容。在进行伦理教育与培训时，要注意教育与培训方法的创新，采取传统教育和现代教育有机统一的方式，把示范性教育、参与式教育、互动式教育贯穿伦理教育的始终。大力推行具有较好效果的案例教育、问答式教育、启发性教育，不但要让公职人员被动地接受伦理规范，还要让公职人员主动地对伦理道德问题进行深入的思考。

（三）提升公民道德，为防止利益冲突创造优良的社会环境

有效防止公职人员的利益冲突，离不开对公民社会的培育和公民道德的整体提升。正如狄马克所言：“如果行政者是来自一个尊重公共利益和诚实的社会环境，则他们大多数必然是有公益心和诚实感的，假如缺乏这种环境背景，那就难以对他们做出这种期望。”利益冲突的发生除了和公职人员的道德水平有关外，还和整个社会的氛围有着密切的关系。

因此，要不断提升公民的伦理道德水准。培育公共利益优先的社会意识，培养把维护公共利益与保护公共财产、践行公平与正义、诚实守信、廉洁守正的价值理念作为自身不懈追求的现代公民，在整个社会形成维护公共利益的意愿与热情，深化对公职人员利益冲突的社会认知，降低社会成员对利益冲突行为的容忍度，减少公职人员面临的利益诱惑与利益的亲情强迫因素，减少其获取不当利益的欲望与冲动，培育防止公职人员利益冲突制度的社会伦理基础。在这方面，香港经验值得借鉴。香港廉政公署通过道德发展中心向商业机构推广商业道德，通过推广廉洁楼宇计划对广大市民进行有效的反腐倡廉教育，对公职人员也制定了系统的反腐败教育计划。例如通过节假日对每个公民派发印有《香港反腐败条例》的电话簿，注明接受利益的有关提示，分别标明亲人送礼、同事之间礼尚往来及一般同事之间礼尚往来的标准，超出标准之后应该怎么办等内容。香港2006年的民意调查显示，市民对贪污，特别是公务员贪污的容忍度接近于零，几乎完全不能容忍。这无疑为香港公职人员廉洁守正奠定了社会心理基础。