我国填海造地管理问题及对策探析

钟舜彬

摘要：填海造地是当前我国解决土地供需矛盾的重要途径之一，当前我国填海造地规模日益增加，但在填海造地管理存在一些问题，不利于沿海地区经济社会的可持续性发展。为此，分析填海造地管理中存在的若干问题，并提出相应的对策，为完善我国围填海的管理提供政策建议。

关键词：填海造地；管理问题；对策

中图分类号：F2 文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）16—0030—01

1我国填海造地管理存在的问题

1.1填海造地海域与土地管理部门之间缺乏有效的协调机制

填海造地在海域管理与土地管理之间存在矛盾，一方面，海域管理部门为了保护海域周边环境，从而控制填海造地规模；另一方面，土地管理部门为了扩大土地供给，而为填海造地提供便利。目前，我国在填海造地的海域使用权与土地使用权转化方面，只是简单地规定通过换发土地使用权证书而确认土地使用权，并没有规定两者在法律程序上的衔接操作细则及转化后具体使用权人的确认。海域管理与土地管理的矛盾与衔接问题，是急需解决的问题。

1.2填海造地的海域有偿使用成本仍然偏低

填海造地的使用成本表现为海域使用金，它是国家出让海域资源的使用权而征收的一种权利金。自2007年《关于加强海域使用金征收管理的通知》实施以后，我国所征收的海域使用金总额大幅度地增加。据国家海洋局《海域使用管理公报》显示，2013年我国征收的海域使用金为108.9亿元，比2007年的29.6亿元基本翻了四倍。但是填海造地所征收的海域使用金仅占相邻土地基准价的20%～30%，还远低于相邻土地出让价格。过低的海域使用金征收标准会造成国家财政收入的流失，不利于人们分享海域开发带来的资源红利。

1.3填海造地的生态补偿机制缺失

价值补偿是实现资源可持续开发的基础，而我国围填海造地的生态损失没有在价值补偿中得到反映。我国现行的法律体制缺乏专门的法律作为填海造地生态成本补偿的法律保障，导致了填海造地生态补偿在实践中的不规范或缺失。填海造地者并不承担其开发利用海域所造成的海洋生态环境破坏和海域其他权利人（如养殖户、渔民）经济损失的治理和赔偿费用，而是由周边海域分担其生态破坏的后果。填海造地生态成本补偿机制的缺失，无法满足海洋生态保护与生态修复的实践需求，不利于我国生态文明建设。

1.4填海造地缺乏统筹规划管理

海洋管理部门依据海洋功能区规划来审批填海造地项目，即填海造地所开发利用的海域必须符合海洋功能区规划要求。但是，政府对于填海造地缺乏统筹管理，海洋功能区规划与土地利用总体规划、区域规划、国土资源规划等之间缺乏统筹规划，造成填海造地规模“无度”与海域开发的“无序”。

2完善我国填海造地管理的对策分析

2.1协调海洋管理部门与土地管理部门，统筹填海造地规划

海洋管理部门应加强与土地管理部门的资料信息共享，完善审批程序机制，对不符合海洋功能区规划要求的填海造地行为坚决不予确权。同时，土地管理部门应统筹填海造地的区域、海陆规划，确保填海造地项目符合土地总体规划目标。对于新增填海造地，应严格限制其用于高档房地产建设的用地需求，控制填海造地规模。

2.2加强我国填海造地使用成本的征收

（1）推进海域开发权价格评估工作。海域开发权价格评估不仅是填海造地使用者付费的基础性工作，也是保证海域有偿使用制度顺利实施的重要依据。海域开发权价格评估对于我国沿海各省市进行海域使用金征收标准的修订具有重要的现实意义，然而由于海域本身特殊的自然属性，如开放性、流动性以及物权的特殊性，使海域开发权价格评估工作困难重重。因此，研究推进海域开发权价格评估的理论和方法，有利于完善我国填海造地使用成本的核算。

（2）提高填海造地海域使用金的征收标准。我国实施围填海造地的区域基本是在经济发达的省市，其填海造地土地出让价格远高于海域使用金征收标准，为此，应该建立动态的海域使用金征收标准，以填海造地相邻土地出让平均价格为基数，不定期修订海域使用金征收标准，同时，进一步细分海域使用类型，使其准确反映海域价值。

2.3建立填海造地生态成本补偿机制

（1）制定填海造地生态补偿相关法律法规。当前我国对于填海造地的管理相对比较宽松，填海规模的盲目扩大对生态环境的破坏日益加剧，为此，我国沿海省市应尽快制定《海域围填管理办法》，加强对填海造地活动的系统性管理与控制，同时我国也应尽快出台《海洋生态损害赔偿补偿办法》，将填海造地对当地生态环境、海洋资源和周边海域从业人员及居民生活造成的负面影响纳入到生态补偿的范畴，弥补填海造地生态补偿机制的缺失。

（2）建立填海造地的恢复治理保证金和生态环境财政制度。为了预防填海造地所可能产生的环境影响和恢复填海造地已经造成的海域破坏，我国应建立恢复治理保证金和生态环境财政制度，一方面，填海造地者开发海域前必须先缴纳恢复治理保证金，完成生态修复计划时，该保证金退还，而如果不履行恢复治理计划或验收不合格，则该保证金用于生态补偿；另一方面，政府有关部门应设立生态环境建设基金，调整和优化生态环境财政支出结构，加大财政转移支付中填海造地生态补偿的力度。

参考文献

[1]金彭年，陈小龙.海岸带可持续发展立法刍议——以填海造地为视角[J].海洋开发与管理，2012，（2）：5059.

[2]姚立.填海造地管理中若干问题的研究[D].天津：天津大学，2007.

[3]蔡悦荫，赵全民，王伟伟.中国海域有偿使用制度实施现状及建议[J].海洋开发与管理，2012，（11）：913.endprint