当前来宾市投融资平台发展问题研究*

深圳大学中国经济特区研究中心

刘红军

当前来宾市投融资平台发展问题研究*

深圳大学中国经济特区研究中心

刘红军

2002年建市以来，来宾市先后成立了城投、工投、水投等10家政府投融资平台公司，筹集社会建设资金近100亿元，已累计完成项目60多个，累计完成投资90多亿元，促进国有资产总额从2008年前的3亿多元增长到70多亿元。但随着来宾市经济社会发展的形势变化，各公司在发展上也逐渐凸显运营机制不完善、投融资能力下降、经营能力萎缩等问题。如何创新经营举措，实现政府投融资平台的平稳运营和可持续发展，是当前亟待解决的问题。

一、当前投融资平台发展面临的主要问题

(一)融资职能与现有资源配置不匹配，融资能力减弱。

融资是市属各公司最主要的职能，各平台公司基本上都是依靠财政担保或注入的土地、资产质押向政策性银行和金融性财团贷款，采取BT项目建设、信托等模式筹集社会建设资金。各公司在融资过程中各显神通，进行多头融资、多头授信，导致政府总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差，越来越需要更多的抵押资产才能实现融资资金到位。

目前全市各公司的资产总额约为160多亿元，其中68%左右是无形资产和在建工程资金，可用于抵押物的资产总量严重不足。而随着众多项目的建设，前期注入公司可用于融资抵押的资产越来越少，像城投、工投等资产较为雄厚的公司绝大部分优质资产已经用于融资抵押，没有新的优质资产注入，再融资能力减弱。另外，由于来宾市各平台公司现有国有资产总量小、质量差、没有有效整合，一些资产规模较小的公司融资能力极低。如文投公司2011年年底成立以来，市政府给其注入的体育馆、大剧院等资产，实际上是从市城投公司资源配置中进行分划，没有实质性的资产注入，没有融资可用的抵押资产，筹措项目建设资金难度大；同样是在2011年年底成立的旅投公司，市政府拟注入维都林场林地、蓬莱洲景区、龙洞山景区和市人民公园等资产，都因征收补偿进展慢、用地性质未变更等原因，尚未形成可融资的实质性资产，公司直至目前都尚不具备融资能力。

而债券融资方面，目前10家公司中仅有城投公司是唯一一家通过银监会发文转为“一般类公司”管理的政府平台公司，该公司2012年3月份在上交所公开发行城投债券9亿元。其他公司还远未达到国家规定的自行发行债券的标准要求。

在公司向银行贷款融资必备的现金流要素方面，由于来宾市多数融资平台公司主要靠代建项目收取管理费的方式运作，盈利能力差，而且投资形成的资产多数为公益项目，所产生的现金流非常有限。10大公司经营收入占资产总额的1%都不到，现金流非常少，无法达到银行贷款现金流额度要求。

多种因素叠加影响，导致目前各融资平台公司融资越来越艰难。在调研中，各公司都纷纷提出请求政府增加注入资本金和优良资产的建议，以便确保能顺利实现融资。

(二)投资项目大幅减少，面临“无米可炊”困境。

由于受经济增速放缓等大环境影响，以及为迎接建市十周年刚刚进行一轮大规模城市建设，结合发展实际和现有财力，来宾市城市建设将进一步注重完善提升，有效控制规模，2014年全市财政投资项目将大幅度减少，主要依靠承接公建项目的市属各公司所承建项目也必将进一步减少，总体投资规模将呈下降态势。

据调研了解，虽然目前全年公建项目任务还没有全部确定，但从各公司年度投资计划看，新建项目少，续建项目也不是很多，计划投资额与2013年相比均大幅度下降。公建项目的减少，相应的建设投资将进一步收缩，基本依靠代建项目收取管理费运行的市属公司面临生存困难。一方面导致投融资平台对全市固定资产投资等经济指标的提升贡献降低，另一方面大多数公司面临可建项目少、无项目可建的“无米可炊”局面。

(三)自身“造血功能”不强，后续发展乏力。

来宾市投融资平台公司主要承担公建项目的融资及建设职能，基本上都是按照政府安排实施项目，形成融资、投资、偿还三分离，公司在资金使用的效益性、资金本息的偿还等方面缺乏主动，制约了资金的使用效率和效益，公司自主经营、自负盈亏、自我发展能力不强，缺乏做大做强的自身发展资本基础和经营潜质。

各公司主要通过政府注入土地、资产抵押向金融机构融资进行项目建设。在对既有资本的运作上，经营手段单一，经营模式固化，并没有形成“以资养资、以项目养项目、以公司养公司”的生存机制。此外，各公司基本没有建立起成熟的、具有一定规模的自主持续的投资经营业务体系，今后融资必需的现金流量和经营收益也基本没有，自身“造血功能”薄弱。

目前，虽然部分公司也正在积极谋划转型发展，加强兴办实业，并取得了一定的发展成效，如城投的来安房地产公司，工投的水务公司，水投的石材工艺公司、桂投的鑫盾押运公司等，但由于资本、市场、经营规模以及发展时间短等因素，大部分子公司的收益目前并未能对市属公司自身提供更直接的发展支持，市属公司自身持续发展乏力。而一些转型困难、没有投资实业的公司，没有自主经营收入，生存都存在问题，做大做强更无从谈起。

(四)平台运营缺乏统一协调机制，影响资产保值升值。

目前市属各公司主要是根据业务职能范畴，对应不同的政府职能部门，承担相关的项目建设任务，由不同的市领导联系分管。如城投公司主要对应市住建委、工投公司主要对应市工管委，教投公司主要对应市教育局等。在“八大指挥部”等市级层面的工作协调机构中，涉及对各公司业务工作协调时往往也只是因为其所对应政府职能部门的工作推进情况有所牵涉，并没有专门对投融资平台公司运作、管理进行统一协调的机构和相应工作机制。

由于缺乏工作推进协调和多方业务运作的有效沟通，各个公司在项目建设、资金筹集等各方面具体运作上出现各种制约发展的问题。比如：在融资和项目策划包装上容易产生不良竞争；发展规模差别大，规模最大的城投公司总资产近百亿元，规模最小的旅投公司资产不足亿元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司总资产为150多亿元，占投融资平台公司总资产的92%，其余7个公司仅占8%；业务承担不均衡，以2012年为例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投资超5亿元以上；而小的公司如交投、文投、农投完成投资均不足亿元，旅投全年甚至没有项目实施。这些问题，影响了有关公司的融资效率，注入资产的流转受到不同程度阻滞，直接或间接影响其保值和升值。

(五)管理不规范，高端专业人才匮乏。

作为市属公司，政府掌控最终投融资决策权，各公司都未能实现政企分开。在实际工作中，一些公司更多地表现出政府行政事业单位性征，没有进行独立的企业化经营管理，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立起决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制，监事会的作用没有得到充分发挥。此外，高端专业人才匮乏问题也较为突出，目前市属10大投融资平台公司中，大多数公司经营决策层中没有总经济师、总工程师、总会计师等高管职务人员和具有较强操作能力的金融类人才，公司领导班子成员大多由政府委派领导干部担任。一些领导干部直接从政工工作岗位转任企业领导者角色，没有受过系统的企业经营管理知识培训，缺乏必要的专业投融资知识、经营管理经验和风险防范意识，投融资过程中，实际操作能力不强，解决经营技术难题能力低，同时也容易发生决策失误，直接影响发展效率。

(六)投融资平台实体多，可运营资本资源分散。

目前来宾市的政府投融资平台公司已达10家，由于来宾市属后发地区，财力有限，可注入运营的资本总量少，将有限的资本资源分划到10家之多的投融资公司中，对资本运营的综合协调能力变弱，运作推动资本升值的合力不强，各路资本没有发挥出协同效应。随着来宾市注重对城市建设的完善提升，有效控制建设规模，减少公建项目建设，投融资公司“僧多粥少”的现象越趋突出，对提高融资成功率和效率都产生不利影响。

二、做大做强来宾市投融资平台的对策建议

(一)增强平台公司实力，提高投融资能力。

1.赋予部分公司一定的土地收储和开发经营权。将优质的土地资产注入公司，是当前增强公司实力，提高融资能力的最快捷办法。市政府可以在统筹城市土地资产情况下，适当有选择重点地给予实力相对雄厚、可持续发展潜力较强的公司赋予特定地块的土地收储开发权，并注入公司。如可考虑将桂中水城水系周边土地收储权、开发权、收益权赋予水投公司；将与市本级工业园区相关的企业商业地产收储和开发经营权赋予市工投公司等。同时，建立土地出让减持补充机制，政府投融资公司名下的国有土地出让后，根据需要及时补足等值的土地资产。

2.盘点盘活现有可运营资产，加大对公司的注入。国资监管和有关部门在全市开展一次对现有闲置国有资产、经营性资产，以及政府性资源、设施经营权、股权等资产盘点核查，掌握可运营资产情况，补充注入相应的投融资平台公司；同时，进一步盘活、整合土地、房产、场馆、水厂、路桥、管网等各类有形资产，分类注入公司。通过上述加大对公司的资本注入，将有效提高公司资产实力。

3.想方设法提高公司现金流，提高融资的资本信额。对各级各类政府投资项目，属市级项目或由市级统一实施的项目，按法定程序统一安排市属公司建设，在确保各级项目资金拨款专款专用的前提下，考虑采取改变拨款方式和调整建设主体的办法，增加公司现金流。另外，对一些能以合作开发建设的项目如农业综合开发、菜篮子建设、可经营性物业等，要改无偿拨款为有偿投入，以市场方式来运作，由相应市属公司负责实施，切实提高财政资金效益和多元化调动社会资金参与，壮大公司实力，有效扩大现金流。在调研中，一些公司对增加公司现金流建议，将财政拨款、补助资金、项目建设资金、BT回购款、土地及其他资产等，以注入资本金方式或补贴收入注入公司，增加公司注册资本金及现金流。如将乐滩灌区的项目建设资金可以通过投融资平台公司的账户来转账、划拨等。

(二)整合优化平台建构，促使投融资效益最大化。

1.设立专门协调机构，加强对平台运行的统一管理。成立由市领导担任组长的投融资平台工作领导小组并组建临时常设办公室，负责全面统筹全市投融资项目，具体加强对全市各投融资公司工作的协调、沟通和统一管理，以解决目前来宾市各投融资公司发展不均衡、投融资能力合成力低的问题。

2.推动公司和资产重组、撤并，提高平台的投融资效率效益。进一步整合来宾市投融资平台有效资源，优化资源配置，可考虑对规模小、经营能力弱、对城市开发建设贡献小的公司进行重组、撤并，提高独体资产总量，提高平台的投融资效率效益。比如，目前是否可以考虑将文投公司和旅投公司进行重组、合并成文化旅游投融资公司，这既符合产业发展要求，又可盘活两家公司；另外，对一些发展成效不明显、对注入国有资产增值及多元化调动社会资金支持城市开发建设贡献不大的公司，建议进行撤并。

3.进一步理顺权属关系，增强相应平台运行效应。进一步梳理各公司与对应职能部门的相关权属关系，对与政府职能部门职责有交叉重叠或业务矛盾冲突的，加强理顺。比如，进一步研究是否将工投公司具体业务职能纳入工管委总体工作职责要求内，明确工管委作为市委、市政府派出的议事办事机构，代表市委政府对园区事务进行决策和管理，将工投公司交由工管委管理，以解决目前园区工业建设和配套基础设施建设之间存在的管理脱节、推进不一致造成项目建设推进效果不佳等问题。

(三)培育“造血功能”，壮大公司经济实力。

1.特许经营，最大化利用平台既有资源，盘活资产。在确保各公司完成政府性项目投资的前提下，对各公司现有和潜在的资源进行疏理，按照各公司的基本经营范围等不同情况通盘考虑后，给予部分公司对一些社会和市场项目进行市场化开发特许经营权，推动公司自身盘活资产，取得市场化收益，壮大经济实力。比如，特许将工业园区内的污水处理厂全部划归工投公司，形成排他性经营；特许水投公司对桂中水城项目范围内的市政公共设施进行经营管理；特许教投公司经营教育园区内的学生公寓、食堂、超市、广告设计服务等三产的一系列项目；特许交投公司与来宾中石化公司组建合资建设加油站及附属设施等；对与公司经营范围联系不是很紧密的特许项目，如户外广告等，可根据实际情况，有选择地特许某一公司经营。同时，妥善处理好由于特许经营权的设立和变更所涉及的财政分配、部门之间、公司之间的利益调整和财产分割，以持续发挥特许经营权的最大效应。

2.投资办实业，增强平台自主发展能力。投资办实业是壮大公司实力的根本途径，目前市属一些公司在名下创办了一些子公司、业务工厂等，如城投的来安公司、工投的水务公司等，实业发展已迈出可喜步伐。在市级管理和协调层面，要把创办实业作为考核各公司经营业绩的一项重要指标，大力推动各公司根据自身实力，采取独资、合作等方式创办实业，要充分利用承建政府项目的优势和自身优势，围绕主业发展周边产业，待实力增强后，积极涉足其他行业，尽快走上自主发展，自负盈亏的发展道路。比如，可考虑在工投公司名下成立全资标准厂房运行公司，寻找与发达地区工业园合作，由其包装并引进企业。

3.实行灵活的财政支持政策，增强公司发展潜力。进一步融通市级存量资金，市财政和各投融资公司之间可相互调剂富余资金(调剂资金比照银行贷款进行本息核算)，以便加速资金周转，提高利用效益。在财税政策上，投融资公司上缴税费的市级留成部分，安排一定比例并切实落实到位给公司用于增资；因用地性质和用途改变而补缴的土地出让金，也能安排落实到位给公司用于增资等。同时，对投融资公司的自营业务融资资金，按照“借、用、管、还”一体化模式实施管理，实行封闭运行，专款专用，并由其自行承担还本付息责任，以便有效降低其投融资债务风险。

(四)改善公司治理，规范投融资平台运行。

1.理顺政企关系，减少行政干预。目前政府对市属公司在多领域进行直接管理，往往对公司经营行为直接干预，公司的经济行为要经过政府部门的层层审批，其中充斥着“文来文往”的文牍作风。市属公司既要走市场化道路，但又有别于一般公司，既要承担政府发展任务，又要追求企业利益化，以实现国有资产保值增值。因此，对投融资公司的管理过程应有别于一般行政部门及事业单位，政府主要履行对公司的重大事项审批、经营行为监管及业绩考核等职能，确保公司各项经济业务依法、合规、顺利开展；至于在具体经营操作上，应从“直接管理”过渡到“间接管理”，减少行政干预，有效降低公司经营被动，提高经营效率。比如，项目赶抢工期需要增加投入，需经政府及职能部门层层审批，环节繁、耗时长、效率慢，对类似审批程序就应适当简化。

2.健全和完善管理体制机制，规范投融资平台运行。推动各公司管理和运营体制机制创新，进一步完善法人治理结构，完善董事会、监事会及总经理等相关组织机构并发挥相应作用，构筑决策层、执行层、监督层的科学架构，形成决策、执行、监督和相互制衡的运行机制，推动各公司更多实现自主决策、自主经营和自我管理。在目前公司高管基本上是由政府委派、组织部门任命的基础上，建立投融资平台经营性人才流动专门渠道，授予公司一定的高端人才引进和使用的自主权。比如，授权公司安排“三总”人员(总经济师、总工程师、总会计师)进入公司经营决策层，以确保决策方向正确和强化经营技术保障；按公司每年经营利润的一定比例确定公司薪金总额，授权公司在薪金总额内，根据自身情况制定人员薪酬、奖惩方案，并由其自主招聘和选拔善于经营、长于管理的企业运作专门人才充实公司的决策层、经营层和监管层，对员工职数和流动情况进行合理调配。

本文为2013广西哲学社会科学规划课题“来宾市投融资平台发展问题研究”阶段性成果(项目编号：13EJY001)。