美国土地政策演变及对资源保护的启示

木耳

美国早期的土地政策

自18世纪70年代美国建国到19世纪90年代“最后边疆的消失”，美国西部源源不断的自由土地资源吸引了大量的国内外移民前往开发，为美国成为农业大国奠定了坚实的物质基础。自1784年美国颁布第一部土地法直至1862年《宅地法》（Homestead Act）颁布之前，土地一直作为美国政府财政的一大来源，这与当时美国地广人稀、大片土地亟待开发、同时刚成立的邦联国会资本极度稀缺不无关系。随着美国国库的日渐充裕，以土地出售的形式获取财政收入已经无法满足美国对于移民劳动力的需求。1862年，国会颁布了举世闻名的《宅地法》，规定凡年满21岁的公民，只需交纳10-25美元的手续费，即可获得西部160英亩（约64.7公顷）土地，耕作满5年后就可成为这块土地的拥有者。当时在大多数美国人的眼中，土地资源是取之不尽、用之不竭的。因而美国政府大量出售国有土地给企业、个人进行开发，致使西部土地资源在大规模开发的时期被过度垦殖，形成了典型的对土地屠宰式经营。美国水土保持学家吉福德平肖曾痛斥道：“美国人把土地资源看成是用之不尽、取之不竭，他们尽情掠夺、肆意浪费，他们只求获得而不论代价。”

19世纪70年代，美国在土地立法方面开始意识到水土资源需要进行综合开发利用。1783年的《鼓励西部草原植树法案》（The Timber Culture Act）规定：拓荒者只要在干旱土地上种植40英亩（约16.2公顷）林地10年以上，即可免费获得160英亩（约64.7公顷）联邦土地。1877年《沙漠土地法》（The Desert Land Act of 1877）规定：如果移民在产权申请登记后3年内灌溉土地，即可按每英亩1.25美元的价格购得640英亩（约259公顷）土地。这些土地优惠政策的正确实施，为美国日后的森林草场植被的保护与利用发挥了积极的作用。

然而，由于当时美国各级政府对土地保护意识相对薄弱，土地保护法规也处于初级阶段，从而使一些投机商有机可乘，并留下惨痛教训。自美国西进运动开始，在短短几十年中，破坏的土壤比任何一个国家都要多。美国西部一望无际的广阔草原在发现之初，土地肥沃，适合于种植一切作物，也具有适合畜牧业的各种条件。畜牧业的高额回报吸引了大量的资本，由于没有有效政策的限制，无计划、盲目的畜牧业使大草原出现了过度放牧和水草枯竭的征兆，1885—1886年的严重灾害使他们遭受了近似毁灭性的打击，“每个沟壑中堆着牛的尸体；冻僵的蹄子支撑着瘦骨嶙峋的躯体摇摇晃晃；沿着栅栏的许多死牛；被啃光树皮的树木……这些就是牧场主不顾一切的贪婪所留下的标记”。而这种掠夺式经营在林业中也有所体现，多年的过度砍伐，使西部的植被遭到极大破坏。1878年《林地和砂石地法》（Timber and Stone Act）规定，以每英亩2.50美元的价格出售内华达、加利福尼亚、俄勒冈和华盛顿等州的有价值的林地和砂石地。这项法案使木材公司以合法程序拥有大量森林资源，这些投机商对林地进行了毁灭性的伐木，据美国土地局和内政部长的报告，“由于该法的实施，国家损失了1300多万英亩（约526×104 公顷）的遗产（森林资源）”。

可见，美国早期土地政策对土地资源的开发利用尚处于摸索阶段，在土地分配上更多地强调公共土地私有化，注重土地的开发利用，而对于与土地相关自然资源的保护意识仍然较为薄弱。这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而著称，期间大量的土地被转让，这些政策被标榜为维护自由民和中产阶级城市居民的利益，但实际上各方案的真正受益者多为投机分子、开发商和地方政府。

20世纪以来土地政策的转变

20世纪美国的土地政策把重点放在对土地资源的保护与科学的开发利用上，从而提高土地可持续生产的能力。而这种对“土地资源的保护”，是以不伤及土地未来的生产能力为前提、以服务大众为目标的资源使用方式。根据1902年罗斯福总统签署的《联邦土地开垦法》（NationalReclamation Act），农业部下设联邦土地开垦局，组成公共土地委员会，以保证对公共土地各种资源最充分、最有效和最持久的使用。

《联邦土地开垦法》与19世纪西部开发时期的土地政策有着本质上的区别。美国独立后，其领土在美洲大陆上迅速向西扩张，且联邦政府将新获取的西部土地全部收归国有，使土地成为政府手中唯一可以自由支配的资本。而且，当时土地资源国有化的成本极低。从1803年路易斯安娜购买案到1867年阿拉斯加购买案，美国政府从外国手中总共“购入”1600944640英亩（约647879310hm2）土地，支付价款合计7887万美元，平均每英亩不足5美分。成本的低廉、西部处女地面积的广阔以及人力资源的稀缺使得联邦政府能够而且愿意低价出售大片国有土地给拓荒者进行农业开发。但是，货币资本，不仅对于联邦政府是稀缺资源，对于移民者也是难以获得的资源。美国历史上的移民高潮往往伴随着欧洲的饥荒、战争和灾难，导致移民到来的原因也往往是贫困和对人身财产安全的威胁。土地买卖双方之间的矛盾使投机者有利可图，而投机者对于土地的具体使用情况则无任何义务，一旦购买土地的款额付清，移民便可彻底摆脱其约束。

1934年《泰勒牧场法》（The Taylor Grazing Act of 1934）颁布，将8000×104公顷公共牧地划归国家保护，禁止在国有林地和草地上过度放牧。自此以后，大规模的土地投机活动销声匿迹。同年，美国牧草服务局成立，以管理公共土地上的农牧活动。然而，这种单纯以利益为导向的资源保护思想很快受到大众的质疑，公众更加关心的是公共土地所能提供的其他资源和“服务”，如：国家公园、野生动物保护区的开发等。1935年，美国国会通过了《土地资源保护法》（Soil Conservation Act 1935），在农业部下设“土地资源保护局”，从而使美国土地资源保护工作有了一个稳定的责任机构。1936年，农业部公布了《州水土保持区法》（State Conservation Districts Law）。该法吸纳了大平原调查报告的一些结论，根据不同地区的地理特征和土壤状况，实行分区治理。到1940年，已有38个州制定了相关法案，根据这些法案共设立了314个水土保持区，总面积达1.9亿英亩（约7689×104公顷）。

不久，根据1945年《重新组织法案》（The Reorganization Act of 1945），为实现联邦自然资源的最优化使用与最有效管理，联邦政府将牧草服务局与建立于1812年的土地总署合并为联邦土地管理局。在土地管理局成立之初，有关国有土地管理的法律多达2000种，这些法律不仅缺乏系统性和连贯性，而且还存在法律间相互抵触的现象。1976年《联邦土地政策与管理法案》（FederalLand Policy and Management Act of 1976）的颁布结束了美国国有土地管理在法律层面的混乱现象，该法案堪称国有土地管理中最具综合性的法律，使国有土地的管理工作能够在以《联邦土地政策与管理法案》为核心的法律构架的指导下顺利展开。此后的土地管理，与土地所有权的分割和对部分权利的限制密切相关。

现今土地资源保护

土地所有者既可以是个人，也可以是集体；土地既可以为一方所有，也可以由多方共同拥有。当土地属于多方拥有时，其使用权取决于权力约束在不同所有者之间的分配情况。政府机构可以通过立法、管理、市场参与等方式影响权利束的分配，以实现公众对于土地资源的需求。例如：19世纪的联邦政府就将大量土地赠送给各个州、铁路公司和自耕农以推进西进运动。到了20世纪，土地资源的集约利用和环境意识的增强使土地政策逐渐转变：从最初的盈利性出售到后来的保留剩余公共土地，而后提出在资源利用和资源保护上取得平衡的战略，这一新战略是通过强制管理和自愿机制相结合的方式得以实现的，且无论在公共土地上，还是私有土地上均适用。

由于农业用地占美国国土总面积相当大的一部分，农地管理的变化堪称土地资源管理政策演变的主线。一方面，政府在政策上鼓励农民短期或长期休耕一部分土地，短期休耕是为了控制产量，解决农产品生产过剩的问题；长期休耕主要是为了保持水土资源。另一方面，美国也通过取得地役权的方式进行耕地保护。美国第一个耕地使用权购买计划诞生于1974年纽约州的萨福克郡。1977年，马里兰州成为首个在全美范围内实行该计划的州。非营利性组织美国农田信托于1983年开始通过取得地役权进行耕地保护。直到1996年，新农业法案的颁布才使联邦政府正式开始以保留地役权或其他农田部分权利的形式保护耕地。在这些法规的指引下，农场主可以自愿将自有土地的开发权转让给政府机构或农田信托。而他们则通过直接支付货币或税收减免等形式获得经济补偿。农场主仍旧是土地的所有者，可以买卖或者将土地赠与他人，但对于土地的使用却仅限于耕作或者作为休憩用地。