论建设服务型政府的理论基础

周晓阳　康俊武

摘 要：马克思公共管理思想是建设服务型政府的理论基础。马克思的公共管理本质论是建设人民满意的服务型政府的理论基石；马克思的公共管理职能论是全面实现服务型政府公共管理职能的理论依据；马克思的公共管理方式论是改进和完善服务型政府公共管理方式的理论向导。

关键词：马克思；公共管理思想；服务型政府；理论基础

党的十八届三中全会决定要深化行政体制改革，建设服务型政府。必须认真研究和理解马克思的公共管理思想，为建设服务型政府提供理论指导。

一、马克思的公共管理本质论是建设人民满意的服务型政府的理论基础

按照马克思的公共管理本质论，公共管理是拥有公共权力的机构为维护公共利益而协调和控制社会公共事务的活动。社会经济基础的性质决定公共管理的性质，市民社会决定并制约国家公共管理。资本主义国家公共管理是为维护资产阶级根本利益服务的，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”。[1]在社会主义国家的公共管理中，必须坚持人民主权原则，体现真正民主的性质，维护和实现最广大人民群众的根本利益；每一个政府公共管理人员都应当成为“社会公仆”和“人民勤务员”。[2]我国是社会主义国家，在政府公共管理中，必须体现社会主义的性质，建设人民满意的服务型政府，为此，必须做到以下几点：

首先，要坚持人民主权原则，使人民群众真正成为政府公共管理的主体，无产阶级和广大劳动人民是社会主义国家的主人，也是社会的主人。无论是国家政治方面，还是在政府公共管理方面都应当体现人民当家作主的原则。党的十八大报告明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增加党和国家活力，调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加强建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。[3]建设社会主义政治文明的根本在于“人民当家作主”；离开了人民当家作主，就不可能建设服务型政府。在政府公共管理中，要真正体现社会主义民主原则，克服一切形式主义和官僚主义，坚持公共决策与公共管理的民主集中制，发展协商民主，完善基层民主制度，坚持用制度管事管人，保障人民知情权，参与权，表达权和监督权，保证公共权力在阳光下运行，实行政务公开，防止公共权力寻租等腐败现象的发生。

其次，要维护和实现人民群众的根本利益。社会主义国家政府的公共管理不是为少数人谋利益，而是为最广大人民群众谋利益。全心全意为人民服务既是处于执政地位的中国共产党的根本宗旨，而是社会主义国家政府的根本宗旨。社会主义国家政府公共管理的根本目的就是维护好、发展好、实现好最广大人民的根本利益。要以邓小平“三个有利于”的标准和江泽民“三个代表”重要思想为指导，坚持执政为民，做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。要坚持以经济建设为中心，努力发展社会生产力，把发展作为执政兴国的第一要务，为实现政府公共管理的目的——维护和实现人民根本利益提供坚实的物质保障；要坚持“以人为本”的核心立场，把人民利益作为政府工作的出发点和归宿点，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，尤其是要关心弱势群众，发展社会保障事业，实现社会公平正义；要坚持“共同富裕”的目标，正确处理和协调各方面的利益关系 ，逐步缩小社会收入分配差距，实现利益和谐。

最后，要建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。建设服务型政府，关键在于建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。我国的公务员不是凌驾于人民群众之上的官老爷，而是由人民选举或任免的“社会公仆”。公务员是实质是人民的“勤务员”，无论是普通公务员，还是领导干部，都应当由人民选举或任免，必须接受人民的监督；如果他违背和损害了人民的根本利益，人民有权随时罢免他。[4]公务员特别是领导干部必须摆正自己的位置，绝不能由社会公仆蜕变为社会主人。因此，必须反对形式主义，官僚主义、享乐主义和奢靡之风，坚持走群众路线，端正作风，加强廉政建设和反腐败斗争。国家公务员不仅要有高尚的思想道德素质，而且要有从事公共管理的专业素质，和为人民服务的本领。全面提高国家公务员队伍的综合素质是建设服务型政府的重要途径。 马克思明确指出：社会主义公共管理的目标，应当是“管理上的民主，社会中的博爱，权利的平等、普及的教育，将揭开社会的下一个更高的阶段，经验理智和科学正在不断向这个阶段的努力。[5]而建设一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍则是实现这一目标的关键所在。

二、马克思的公共管理职能论是全面实现服务型政府公共管理职能的理论依据

按照马克思的公共管理职能理论，国家具有政治统治和公共管理的双重职能。在社会主义市场经济条件下，政府公共管理职能主要包括：宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等四个方面。全面实现政府的公共管理职能是建设服务型政府的基本要求。

首先，要加强和完善国家的宏观调控。马克思认为，国家宏观调控是适应社会化大生产的客观需要，是满足社会公共管理的客观需求，也是克服市场“失灵”的客观要求。早在《共产党宣言》中，马克思恩格斯就预见了经济全球化的趋势，并阐述了国家宏观调控的重要性。当代世界，经济全球化势不可挡，在经济全球化的背景下，必须加强和完善国家的宏观调控，才能确保本国经济在全球化大潮中立于不败之地。在社会主义市场经济条件下，为了克服市场“失灵”所造成的种种弊端，协调好各种经济关系，保证国民经济全面、协调、可持续发展，迫切需要加强和完善国家宏观调整。我国坚持以公有制为主体的多种经济形式并存的基本经济制度，必然存在各种利益矛盾，如国有经济与非国有经济的利益矛盾、垄断企业与非垄断企业的利益矛盾、城乡利益矛盾、地区利益矛盾、公共利益和私人利益的矛盾等等。要化解社会利益矛盾，也需要加强和完善国家的宏观调控。此外，加强和完善国家宏调调控，也是抵御国际金融危机负面影响的重要手段。

其次，要加强政府对市场的监管。马克思认为，在商品经济条件下，市场机制是发展经济，激发经济活力，调节资源配置的重要手段。在发展社会主义市场经济的过程中，必须发挥市场在资源配置中的决定作用，但市场并不是万能的，市场调节具有自发性、盲目性、滞后性等缺陷。[6]197因此，必须加强政府对市场的监管，维护市场正常的运行秩序。政府要通过经济和法律等手段消除妨碍公平竞争，设置行政壁垒、排斥外地商品的各种市场分割现象，打破地区封锁和行业垄断；要健全市场准入与退出制度，规范市场主体行为，保护市场主体的合法权益；要加快建设市场信用服务体系，建立和完善社会信用制度；要建立和完善行政执行、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，保证市场经济的健康运行。endprint

再次，要加强政府对社会的管理。按照马克思的公共管理思想，社会主义国家政府的公共管理的一项重要职能就是加强社会建设，强化社会管理。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要建设社会主义和谐社会，必须强化政府的社会管理职能。目前，要改变政府部门只抓经济建设而忽视社会建设和社会管理的倾向，以维护最广大人民群众的切身利益为出发点，切身解决关系国计民生的热点焦点问题。在新形势下，要特别注意解决就业难、看病难、上学难、住房难、坐车难等民生问题，完善社会保障体系，关心弱势群体，合理调节收入分配关系，实现利益和谐。要完善社会矛盾化解机制，我国正处于社会转型期，社会矛盾易发多变，必须从构建社会主义和谐社会的大局出发，发挥各级政府的社会管理职能，研究我国社会矛盾的现状和变化趋势，借鉴外国政府解决社会矛盾的有功经验，以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，建立法制化、人性化的社会矛盾调节机制。同时，还要提高政府应对突发事件的能力，完善社会矛盾纠纷应急解决机制。

最后，要加强政府的公共服务职能。公共服务是服务型政府的鲜明特征，也是服务型政府的重要职能。马克思认为，全心全意为人民服务是无产阶级政党的根本宗旨，也是社会主义国家的根本宗旨。人民政府为人民，只有加强政府的公共服务职能，才能彰显人民政府的本质特征。建设服务型政府，必须不断满足人民群众的公共需要。国际经验告诉我们，随着人均国民收入的增加，社会公共需要呈加速增长之势，必须不断提高公共产品的总量和质量，才能满足社会不断增长的公共需要。因此，必须加大对公共教育、公共医疗卫生、公共文化事业和社会保障事业的政府财政投入，为社会提供优质的公共产品和公共服务。要加强公共安全和公共基础设施建设，不断完善公共服务的基础设施；要不断扩大公共服务的覆盖面，把农民工和弱势群众纳入社会保障体系；要采取有力措施，解决就业和再就业工作；要加大农村公共服务的力度，着力解决“三农”问题，总之，要建立适应我国国情的公共服务模式和公共服务体制。

三、 马克思的公共管理方式论是改进和完善服务型政府公共管理方式的理论向导

马克思对社会主义国家公共管理方式作了精辟的论述，倡导民主型、服务型、法制型、高效型等公共管理方式。必须坚持以马克思的公共管理方式论为指导，贯彻落实党的十八大关于“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[7]的要求，改进和完善政府的公共管理方式，实现建设服务型政府的目标。

首先，要完善民主型公共管理方式。马克思主义认为，政府公共管理应当民主化，民主化是社会主义政府公共管理的本质特征。在社会主义国家政府公共管理中，必须坚持“以人为本”的核心立场，坚持人民主权原则，在公共决策中坚持群众路线，实行民主决策，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取人民群众的意见，凡是损害人民群众利益的做法都要坚决防止和纠正，使改革发展的成果惠及全体人民；必须实行政务公开，加强人民群众对政府公共管理的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民群众监督公共权力，让公开权力在阳光下运行；必须反对形式主义和官僚主义，开展廉政建设和反腐败斗争，密切党和政府同人民群众的联系，提高人民政府的公信力。

其次，要完善服务型公共管理方式。马克思主义认为，社会主义国家政府的公务人员是“社会公仆”，“人民的勤务员”，社会主义政府公共管理的实质是“公共服务”。[8]所谓公共服务，就是指政府以满足社会公共需要为出发点，为人民群众提供公共产品和服务行为的总称。在建设服务型政府过程中，必须推行服务型公共管理方式，强化政府的公共服务职能。政府公共服务职能主要包括“政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务和信息公开等公共服务系统等方面的职能”。[9]要完善政府的服务型公共管理方式，必须建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入；必须从我国国情发展，建设中国特色的公共服务模式；必须将促进就业放在政府工作的重要位置，强化政府的就业公共服务职能；必须加大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡不平衡问题；必须加强社会保障制度建设，体现社会公平和正义；必须深化行政审批制度改革，进一步取消不必要的行政审批项目，并且下放更多的行政审批项目；必须不断提高政府公共服务的水平和质量。

再次，要完善法制型公共管理方式。马克思 认为，法律是人民自由的圣经，社会主义法律是“自由的法律”和“法律的自由”的有机统一。[10]社会主义国家政府公共管理必须坚持法律至上的原则。在我国政府公共管理中，必须认真贯彻依法治国的基本方略，坚持依法行政。完善法制型公共管理方式，要加强行政立法，建立具有中国特色的行政法律体系，适应社会主义市场经济的客观要求，建立和完善有关规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律；要贯彻邓小平提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，坚持依法行政，推进政府公共管理制度化、法律化、要杜绝“人治”、推行“法治”，努力提高政府工作人员的法制化水平；要贯彻我国的《行政许可法》，依法改革我国现有的行政审批制度；要用法律制度来规范政府机构设置和人员福利，防止政府机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环；要加强对政府公共管理的法律监督，防止地方政府对司法活动的行政干预。

最后，要完善高效型公共管理方式。马克思十分重视社会主义国家政府的公共管理效率和廉政建设，推崇高效型公共管理方式。西方资产阶级学者也提出“廉价政府”的口号，注重政府公共管理效率的提高。我们必须以马克思关于高效型公共管理方式的理论为指导，借鉴西方国家建设“廉价政府”的有益经验，不断完善高效型公共管理方式，提高政府的公共管理效率和公信力，建设人民满意的服务型政府。社会主义国家政府的公共管理必须讲求成本、效能、效益和质量，努力克服浪费现象，节约公共管理成本；实施政府绩效管理与行政问责制，不断提高政府的公共管理效能；积极推行政务公开和电子政务，不断提高公共管理的社会效益和经济效益；加强廉政建设和政风建设，不断提高公共管理质量，为广大公众提供高质量的公共产品和公共服务。目前，要扎实开展群众路线教育实践活动，坚决杜绝形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，贯彻落实中央关于廉政建设的八项规定，坚定不移地开展反腐败斗争，从严治政，不断提高政府工作人员的思想政治素质和公共管理能力，实现政府公共管理的高效化。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：301-302.

[2]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：56.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：25.

[4]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：55.

[5]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：421.

[6]马克思恩格斯选集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1958：548.

[7]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：28.

[8]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：57.

[9]唐铁汉.行政管理体制改革的前沿问题[M].北京：国家行政学院出版社，2008：228.

[10]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1972：126.

（作者单位：南华大学政治与公共管理学院，湖南 衡阳 421001）endprint