煤炭资源税改革对煤炭产业 及内蒙古煤炭主产区的影响分析

于光军

煤炭资源税改革由于影响即期宏观经济运行表现等因素一直搁置，而在宏观经济形势下行、资源价格趋势稳定等条件下有望启动。作为国家根本性的管理制度，煤炭资源税改革对煤炭主产区、以及煤炭后续产业在地区经济中占较大比重的地区会产生长远影响。对内蒙古的影响不仅会体现在自治区财政收入、盟市地方经济方面，也将通过管理方式和价格传导效用的变化，波及清洁能源、煤化工和生物制药等高耗煤产业，进而在内蒙古经济体系、经济管理决策中引发微妙变化。

一、煤炭资源税改革的基本逻辑

煤炭资源税改革的基本取向是将资源稀缺状态在市场中体现出来，如将计划经济理念下的从量计征改变为依据资源产品在市场中的表现从价计征。一方面，这种改革是基于资源产品市场化逐步完善的基本背景。其中所蕴含的国家治理上的意义是将资源国有、国家指令性使用、收益主要由国家获得转变为资源国有、社会依据市场需要使用、收益由法人实体获得。既是资源在国民经济中地位、资源开发利用主体社会地位的变革，也是对资源开发利用管理方式的变革。在此意义上，可以将其视为“国家治理体系和治理能力现代化”的一个内容，更直观的意义上，是中共中央“十八届三中全会”提出的“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”的一项工作。

之所以在这个角度下定义煤炭资源税改革的出发点，也基于我国资源税改革、煤炭资源税改革屡屡提出、屡屡推延的历程分析。这一历程以及其间对资源税影响的讨论，大都与当时面临的促进宏观经济稳中有进、保障资源富集区区域经济持续发展、控制物价总水平等难题直接相关，而直接转化为政府决策选择问题。所以，尽管有较多关于资源税改革可以提高资源利用效率、完善资源富集区分配机制、改善资源开发企业运营环境等积极意义的判别；也有会因负担转移推高资源价格、加重下游企业负担等消极影响的预判；但因大都局限于经济学范畴中的谈论，没有从国家治理模式、政府与市场关系方面的研判。因而，也造成对资源税改革、煤炭资源税改革推进“短效视角”下的推延。

事实上，也由于我国在“十八大”之前经济管理领域多年的“行政化”退行，由于资源在推动国民经济、地方经济发展中的作用被不断放大，资源管理市场化或者“将市场作为配置资源的主体”的政策选择和执行，不断让位于资源的行政性管理、配置，各地方在改革取舍中倾向于行政化管理为主的政策选择，认为其有利于推动地方经济均衡，所以改革的进程屡屡延误。这阶段，内蒙古由于掌握着资源的行政化配置权益，在招商引资、平衡内部区域财力、调整产业布局等重大区域经济调控中，得以充分利用资源优势，尤其是煤炭资源优势，利用对煤炭资源开发利用的区域政策执行，使得上述政府实现行政目标具有了有力工具。基于这一历程，资源税改革以及煤炭资源税改革，在改变地方政府与资源及资源开发利用的关系，促使政府逐渐从配置资源主体地位上退出，还政府以宪法规定下的本职等方面，构成了“十八大”全面深化改革的重要动作，也必将对国民经济和区域经济带来深远的影响。

综上，煤炭资源税改革尽管其影响会逐渐集中体现于经济领域，但在一定意义上跨出了经济学范畴，是我国国家治理体系与治理能力建设的工作之一。

二、煤炭资源税改革对煤炭行业的影响

煤炭资源税不管是作为目的税还是作为一般税，对煤炭企业的经营行为来讲理论上虽然有影响，但从税改效果的角度，对煤炭行业的影响经过企业对新环境适应过程的衰减效应，加之煤炭行业作为替代率较低的上游产业的负担转移能力，短期影响会逐渐被时间拉平。

一直以来在我国，由于长期处于“改革”所带来的环境不确定性之中，企业和产业运行受政策影响较大，这种影响产生的原因，一方面是企业在生产运营过程中在企业环境、企业内部决策机制、企业的税负和权益等方面不断处于调整中，所以，每当有新的政策必然会直接作用于企业；另一方面是长期处于不确定环境中的企业对环境的主导因素——政策必然会十分关注，市场化获利的基本运营规则，加之政策对市场的不断调整，制度的不断变化，企业对市场的反应会低于对政策的反应，政策因素在企业的决策中成为决定性因素。

但这一影响逻辑在当下已经发生根本性变化。一是市场需求在2003年至2009年高涨后的快速下降趋稳，市场的作用越来越成为制约企业发展的重要因素；二是政策调整效能随政策完善过程，尤其是“十八届三中全会”确定了市场在配置资源中起决定性作用的政策方向明确之后，政策对企业、产业的行政性影响、直接影响大幅度降低，各级政府对经济的直接作用能力降低，经过多年的消耗，政府所掌握的资源大幅度减少，政府指令对于越来越庞大的经济体量的作用效率放缓、效能下降，所以政策变动的效应不会短期内即有所显现。

2012年以来，我国转变经济发展方式的进程加快，城市建设、房地产开发、公用基础设施建设等建设速度逐步稳定下来，导致基础材料市场需求增长大幅度下降，下游产品的建材、冶金加工所需的电力能源消耗下降。这个趋势与在用煤高峰时期煤炭价格高企时期，我国扩展煤炭进口通道，煤炭进口数量短期增速较快，进而拉动煤炭价格下行相一致。所以，总体上判断，尽管我国各个煤炭主产区都加大了煤炭深加工的控制性规模，煤制天然气等清洁资源生产量在未来几年间也会逐渐加大，但因为有风电、核电、太阳能以及生物质发电的后续补充，扩展了电力供给的种类，在数量型扩张向质量型发展的进程中，煤炭市场需求总量的稳定将成为基本态势。煤炭价格走势难以回到高利润率时代的价格水平。从更为广泛的市场走势分析，后金融危机时代，我国在曾经推升物价的各项政策和市场环境上，都有明显的转变，通胀压力不断衰减，除与农产品、劳动力相关的产品价格会继续受周期性规律影响外，其它领域价格上涨空间正在不断消失；而且在当前，由于实体经济领域化解过剩产能从行政性手段逐步向市场化手段深化，企业之间曾经存在的质量、效率多层次结构将在市场规则下向高效率生存模式下调整，煤炭作为上游产品价格传导机制税改可能引起的涨价因素一是因为煤炭市场自身因素抑制价格上涨，煤炭价格将保持基本稳定；二是煤炭下游产业面对市场竞争不得不自行化解可能出现的煤炭价格或电力价格、天然气价格上涨，而不会引发物价水平上升。煤炭资源税改在宏观面的影响预判符合当前政策指向。这是本次煤炭资源税改被再次提上日程的因素之一。

从企业与企业运行环境关系角度，我国企业与政府关系处于变化之中，基本取向是企业经营正在快速脱离政府的影响。在社会主义市场经济制度改革不断演进、调整、完善的影响下，我国企业与政府的关系较为紧密，政府权限、行为是企业发展需要予以高度重视的“要素”，甚至在一些产业领域，政府决策直接关系到企业的生存与发展。改革开放以来，这种关系并没有获得根本上的改变，以至于这种高度关注政府、随政府动向调整企业战略甚至策略的企业决策机制在我区蔚然成风，且有企业家深信不疑。

2014年6月中央财经工作领导小组会议就国家能源战略提出了近期发展方向，即推动能源消费、能源供给、能源技术、能源体制革命，以及立足国内、加强国际合作、有效利用国家资源。其中在煤炭资源开发利用方面值得注意的是，在能源体制革命方面提出“推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。”这个政策选择依据与“十八届三中全会”深化改革的决定基本明确了政府未来的职能，建设服务型政府，收缩政府在经济运行领域的权限，管控经济的手段进一步宏观化等，使得省区以下各级政府已经基本没有了直接支持、扶持煤炭企业的手段和工具。经过了十余年，政府通过拥有的土地、矿产、公共财力等关键性资源配置权来推进政府社会经济发展目标的社会发展模式，政府所能掌控的关键性资源基本已经消耗殆尽，或者失去了短缺带来的“关键性”，公共财力扩张也进入收缩时代，地方政府的钱袋子一是被管得越来越紧，二是经济增速减缓带来了公共财政收入增速下降，三是公共支出部分的养老、城市基础设施建设、社会保障体系建设等刚性需求越来越旺盛，政府参与市场的能力发生了根本性变化，政府对企业而言的“利用价值”快速降低。

故此，煤炭企业的运营环境在煤炭资源税改的基本逻辑下更加清晰和稳定，不确定性逐渐消失。企业也就会在煤炭资源税改后快速适应新的环境，进入企业正常的运营状态之中。

至于企业内部，提高资源利用效率既是控制成本的需要，也是资源管理政策的要求。而与价格相关的煤炭质量主要受资源状况影响，后续调控的空间极为有限。所以，煤炭资源税改对煤炭企业内部运营的影响很小。

三、煤炭资源税改革对地方经济的影响

内蒙古煤炭及其关联产业在内蒙古经济中占很大比例，基于上述分析，煤炭资源税改对全区的影响和煤炭主产区财政的影响会很大。这种影响主要是来自于2003年以来煤炭与地方经济关系对比变化，以及对未来经济形势、煤炭市场形势的长期判断：

（一）直接影响

煤炭资源税改对地方经济的直接影响，一是使财政收入与从量计征相比，具有了一定的不确定性；这种不确定性主要来源于价格的多样性以及价格的变动。内蒙古煤炭资源种类繁多，各个地方税后获利主体地方拥有资源品质不同，各品质的价格走向受下游产业多元化趋势影响，必然会出现价格走势的差异，征税量也会呈现不同波动。对地方政府以收定支的公共财政决策会带来一定困扰。二是会直接改变我们已经形成的、较为有效的税款征收方式，为征税增加了难度和工作量，也为煤炭生产管理提出了新的挑战。其中既能控制产量、又能简化税费征收而卓有成效的“煤票”面临改革和调整。三是调整了企业与政府的关系，政府对企业的权力缩小，在处理煤炭企业面临的产区社区问题、矿区土地权益问题时，双方的博弈力量对比出现微妙变化，对政府如何监管企业减少环境压力、促进社区共建、保护百姓权益等方面的改革提出了新的课题。

（二）间接影响和长远影响判断

一是将导致我区无论是自治区人大（政府）、市县级人大（政府）决策中资源开发在经济发展中的强势地位有所降低，一定时期内会让一些习惯于以资源开采为着眼点的地方社会经济发展谋划无所适从；二是新的政企、社企关系会波及煤炭主采区基层政府管理模式不得不进行调整，煤炭主采区乡镇政府以及村委会在安排经济活动时，将面临以矿为中心的规划模式的调整和辖区生产方式的重新构建；三是煤炭采掘企业发展环境更为清晰后，当前制度中矿区、沉降区土地利用的矛盾将不断显现出来，在集体土地制度“永久不变”、土地流转时效等体制约束下签署的土地关系与新的地企关系会不利于企业，企业将要以承担更多的社会责任来构建和谐、有利于企业正常生产的地企关系；四是当资源开发与地方社区、矿区原住民之间的权益在不断深化改革中，按照当前所展露出的趋势发展，企业获利将可能不得不以股权让利的方式分流，资金投资者收益会下降，一定程度上会消减投资者未来发展能力。

其它影响会在社会发展、市场变化、产业结构调整中煤炭现有产业发展、土地关系变革等深化改革、转变方式中进一步显现出来。即便是上述可以判别的影响，其影响效果也会不断变化，这是需要社会、自治区及各地方决策者和咨政工作者予以高度关注的。

责任编辑：杨再梅

故此，煤炭企业的运营环境在煤炭资源税改的基本逻辑下更加清晰和稳定，不确定性逐渐消失。企业也就会在煤炭资源税改后快速适应新的环境，进入企业正常的运营状态之中。

至于企业内部，提高资源利用效率既是控制成本的需要，也是资源管理政策的要求。而与价格相关的煤炭质量主要受资源状况影响，后续调控的空间极为有限。所以，煤炭资源税改对煤炭企业内部运营的影响很小。

三、煤炭资源税改革对地方经济的影响

内蒙古煤炭及其关联产业在内蒙古经济中占很大比例，基于上述分析，煤炭资源税改对全区的影响和煤炭主产区财政的影响会很大。这种影响主要是来自于2003年以来煤炭与地方经济关系对比变化，以及对未来经济形势、煤炭市场形势的长期判断：

（一）直接影响

煤炭资源税改对地方经济的直接影响，一是使财政收入与从量计征相比，具有了一定的不确定性；这种不确定性主要来源于价格的多样性以及价格的变动。内蒙古煤炭资源种类繁多，各个地方税后获利主体地方拥有资源品质不同，各品质的价格走向受下游产业多元化趋势影响，必然会出现价格走势的差异，征税量也会呈现不同波动。对地方政府以收定支的公共财政决策会带来一定困扰。二是会直接改变我们已经形成的、较为有效的税款征收方式，为征税增加了难度和工作量，也为煤炭生产管理提出了新的挑战。其中既能控制产量、又能简化税费征收而卓有成效的“煤票”面临改革和调整。三是调整了企业与政府的关系，政府对企业的权力缩小，在处理煤炭企业面临的产区社区问题、矿区土地权益问题时，双方的博弈力量对比出现微妙变化，对政府如何监管企业减少环境压力、促进社区共建、保护百姓权益等方面的改革提出了新的课题。

（二）间接影响和长远影响判断

一是将导致我区无论是自治区人大（政府）、市县级人大（政府）决策中资源开发在经济发展中的强势地位有所降低，一定时期内会让一些习惯于以资源开采为着眼点的地方社会经济发展谋划无所适从；二是新的政企、社企关系会波及煤炭主采区基层政府管理模式不得不进行调整，煤炭主采区乡镇政府以及村委会在安排经济活动时，将面临以矿为中心的规划模式的调整和辖区生产方式的重新构建；三是煤炭采掘企业发展环境更为清晰后，当前制度中矿区、沉降区土地利用的矛盾将不断显现出来，在集体土地制度“永久不变”、土地流转时效等体制约束下签署的土地关系与新的地企关系会不利于企业，企业将要以承担更多的社会责任来构建和谐、有利于企业正常生产的地企关系；四是当资源开发与地方社区、矿区原住民之间的权益在不断深化改革中，按照当前所展露出的趋势发展，企业获利将可能不得不以股权让利的方式分流，资金投资者收益会下降，一定程度上会消减投资者未来发展能力。

其它影响会在社会发展、市场变化、产业结构调整中煤炭现有产业发展、土地关系变革等深化改革、转变方式中进一步显现出来。即便是上述可以判别的影响，其影响效果也会不断变化，这是需要社会、自治区及各地方决策者和咨政工作者予以高度关注的。

责任编辑：杨再梅

故此，煤炭企业的运营环境在煤炭资源税改的基本逻辑下更加清晰和稳定，不确定性逐渐消失。企业也就会在煤炭资源税改后快速适应新的环境，进入企业正常的运营状态之中。

至于企业内部，提高资源利用效率既是控制成本的需要，也是资源管理政策的要求。而与价格相关的煤炭质量主要受资源状况影响，后续调控的空间极为有限。所以，煤炭资源税改对煤炭企业内部运营的影响很小。

三、煤炭资源税改革对地方经济的影响

内蒙古煤炭及其关联产业在内蒙古经济中占很大比例，基于上述分析，煤炭资源税改对全区的影响和煤炭主产区财政的影响会很大。这种影响主要是来自于2003年以来煤炭与地方经济关系对比变化，以及对未来经济形势、煤炭市场形势的长期判断：

（一）直接影响

煤炭资源税改对地方经济的直接影响，一是使财政收入与从量计征相比，具有了一定的不确定性；这种不确定性主要来源于价格的多样性以及价格的变动。内蒙古煤炭资源种类繁多，各个地方税后获利主体地方拥有资源品质不同，各品质的价格走向受下游产业多元化趋势影响，必然会出现价格走势的差异，征税量也会呈现不同波动。对地方政府以收定支的公共财政决策会带来一定困扰。二是会直接改变我们已经形成的、较为有效的税款征收方式，为征税增加了难度和工作量，也为煤炭生产管理提出了新的挑战。其中既能控制产量、又能简化税费征收而卓有成效的“煤票”面临改革和调整。三是调整了企业与政府的关系，政府对企业的权力缩小，在处理煤炭企业面临的产区社区问题、矿区土地权益问题时，双方的博弈力量对比出现微妙变化，对政府如何监管企业减少环境压力、促进社区共建、保护百姓权益等方面的改革提出了新的课题。

（二）间接影响和长远影响判断

一是将导致我区无论是自治区人大（政府）、市县级人大（政府）决策中资源开发在经济发展中的强势地位有所降低，一定时期内会让一些习惯于以资源开采为着眼点的地方社会经济发展谋划无所适从；二是新的政企、社企关系会波及煤炭主采区基层政府管理模式不得不进行调整，煤炭主采区乡镇政府以及村委会在安排经济活动时，将面临以矿为中心的规划模式的调整和辖区生产方式的重新构建；三是煤炭采掘企业发展环境更为清晰后，当前制度中矿区、沉降区土地利用的矛盾将不断显现出来，在集体土地制度“永久不变”、土地流转时效等体制约束下签署的土地关系与新的地企关系会不利于企业，企业将要以承担更多的社会责任来构建和谐、有利于企业正常生产的地企关系；四是当资源开发与地方社区、矿区原住民之间的权益在不断深化改革中，按照当前所展露出的趋势发展，企业获利将可能不得不以股权让利的方式分流，资金投资者收益会下降，一定程度上会消减投资者未来发展能力。

其它影响会在社会发展、市场变化、产业结构调整中煤炭现有产业发展、土地关系变革等深化改革、转变方式中进一步显现出来。即便是上述可以判别的影响，其影响效果也会不断变化，这是需要社会、自治区及各地方决策者和咨政工作者予以高度关注的。

责任编辑：杨再梅