南海“政经分离”试验

■向德平 高 飞

在中国政治经济一体运行的传统体制背景下，村居“政”与“经”盘根错节、长期混合运行，南海“政经分离”改革殊为不易，接下来还要面对新的挑战。

作为经济最发达的地区之一，广东佛山市南海区在改革开放后迅速崛起。早在上世纪90年代，南海就以“土地入股”的投资方式，解决了土地承包责任制下的分散经营问题，把由个体家庭耕种的土地重新集中于村、组集体经营，在农田上建起一座座工业厂房。

“村村点火、户户冒烟”的集体化经营模式，为南海带来了巨量的财富积累。如今，南海村、组两级集体经济的规模已经达到268亿元；279个村居中，经济总收入超过亿元的村有197个，可支配收入超过1000万元的有53个；每年仅用于分红的资金就有30亿，每个股东的分红数额从几千到上万元不等。

面对这样诱人的、无需投资、没有风险、只有收益的一块“肥肉”，又有谁可以视而不见呢？利益的纷争本来需要规则实现制约，而在“政经分离”之前，南海的管理体制却仍然停留在“三位一体”的传统阶段上。这种“政经合一”的管理模式，很容易侵犯农村集体经济组织的权益和农民的合法财产权，阻碍农村集体经济的发展。

“三位一体”下的治理困局

村居党总支部（党委）、村居委会、经济联合社（股份联合社）“三位一体”的混合型治理模式，不仅容易引发各种矛盾和腐败现象，更会导致农村集体经济组织绑架党组织和自治组织，出现重经济发展而轻公共服务的社会管理局面，为新一轮利益冲突和社会矛盾埋下“定时炸弹”。

改革前，南海农村党组织、自治组织和集体经济组织三位一体，村居书记兼任主任、经联社社长，党务、政务、服务、经济管理等职责一肩挑。如此，社区事务很难得到有效监管，社区服务难以落地，经济组织制约着其它组织功能的发挥。

政经不分、机构繁杂、体制混淆，既不利于社会事务专业化管理，也造成经济利益和宗族势力捆绑基层组织，集体经济组织绑架了党组织和自治组织。

“谁掌握了村居的行政权，谁就掌握了经济权”。一旦村居干部在资产管理交易、财务开支或利益分配等核心方面出现问题，如果处理不及时，整个基层组织便因为利益纠纷而陷入瘫痪，严重影响了党委、政府各项工作的落实。

同时，经济发展与公共服务不平衡。南海农村的行政、市政、治安等费用由村组“自筹”解决，区镇两级仅作少量补贴，客观上造成城乡之间公共服务不均等。

由于投入的差异，造成城乡之间市政交通、文体娱乐、医疗卫生等公共服务的严重不平衡。南海常住人口261万，农村分红人口76万，但村、组在服务群众时往往只考虑有股份的股东，很少考虑村中居民、外来务工经商人员，造成资源分配不公，弱化了政府社会服务的职能。

更严重的是，造成群体利益差距加大。2010年修订的《村民委员会组织法》，赋予了外地人参与本地选举的权利。在政经混合体制下，一旦外地人当选，便会影响村居经济分红和股民利益，改变村居集体经济结构，引发本地居民与外来人口之间的矛盾和冲突。

在南海，农村居民户籍人口为80多万人，外来人口则有130多万人，其数量远远超出农村户籍人口。一旦外来人口当选，势必要求分享集体经济收益，引发新一轮利益冲突和社会矛盾。

五个分离破解“政经混合”

2011年，南海开始实施“政经分离”改革。要突破上述农村治理的困局，关键是厘清村民与社员股东两大利益群体的边界，实质是将由公共财政提供的社区事务，或者公共产品的“公权”，与农村集体经济的“私权”进行重新划分，目标是实现“政”(自治与社会管理)与“经”(集体经济管理)的分离。

“政”与“经”盘根错节、长期混合运行，形成了制度依赖，要想彻底分离，必须在制度设计上做到“五个分离”才能破解体制瓶颈。

首先，选民分离。三个组织的选举进行隔离，村居党组织领导由所在党组织的全体党员选举产生；村居自治委员会领导成员，由具有选民资格的村居民选举产生；集体经济组织领导，由具有选举资格的社员股民选举产生。

其次，组织分离。三个组织的职能进行厘清，既保证了村居集体经济组织的运作，不受党组织和自治组织换届的影响，同时也保障了基层经济政策的延续性。党组织夯实强化领导、引导和监督职能；自治组织回归社会管理、服务职能；经济组织回归集体资产经营管理职能。

第三，干部分离。三个组织重新确立各自的工作架构和人员。村居党支部书记不能兼任经济组织领导成员，以便其发挥对村居委会和集体经济组织的领导和监督作用；村居委会领导成员不能再与经济组织成员交叉任职，也不再直接参与集体经济经营活动。

第四，议决事分离。厘清村居党组织、自治组织、集体经济组织和其它组织的职责任务，民主议事决策及开支审批权限，确保各个组织按照各自职能规范运作。

第五，账目分离。开展集体资产确权登记，理顺集体资产产权关系，将非经营性资产确权登记在自治组织名下，将经营性资产确权登记在集体经济组织名下。同时开设行政账与经济账，实行资产、账务和核算三分离。

“五个分离”基本确保了职责清晰化、组织完善化的发展体系，从根本上为“政经分离”提供制度支持和体制保障。

经过3年的艰难改革，南海“政经分离”后，较好地理顺了村居组织关系，明晰了职责，使自治组织回归社区管理和服务，经济组织回归集体资产经营管理。初步形成了以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充，共建共享的基层现代公共治理新机制。

新变革与新挑战

从更深层次意义上来说，“政经分离”这场改革攻坚战最终需要达到两个方面的目标。一方面，重构农村集体经济的秩序，规范集体经济走市场化、社会化之路；另一方面，使自治组织从经济组织中剥离出来，回归其应有的要义。在社区改革、大市政等措施的辅助下，自治组织真正承担起社会管理服务功能。

“政经分离”为集体济的进一步发展拓展了空间。“政经分离”后集体经济组织回归本位。集体经济组织可以按照经济发展规律，对集体经济的组织方式和发展方式实现创新，尤其是为集体经济的市场化和专业化运作提供了可能。

同时，促进了集体经济组织成员权益的回归。到目前为止，南海全部224个村已实行“政经分离”。引发村内腐败等诸多问题的“三位一体”机制，在南海宣告终结。原来村内暗箱操作的空间被大幅压缩，取而代之的是资产的透明和公开交易。集体经济组织成员的权益得到了保护。

“政经分离”使集体经济的保值增值成为可能。“政经分离”之后，集体经济中比较大的物业要出租，都要经过集体资产交易平台公开招标，村里的财务也要通过财务监管平台监管，不再是个别人的决定和操作。随之带来的是集体经济资产收益的提升，而带给村民最明显的好处就是分红的增加。

“政经分离”为今后农村集体经济的发展奠定基础，同时也提出了新的挑战。接下来，南海还必须考虑，如何引导这些经济组织按照市场化的规律来经营。

具体而言，有两个问题必须面对并解决。一是经济组织的自发展问题。“政经分离”后，经联社、经济社的运作相对独立，这样一来，对干部的素质要求，尤其是经济运作方面的要求会更高。但南海的现状是，经联社、经济社成员的能力，远远未达到可以带领集体经济向市场运作的地步。

二是如何保持经济发展。传统农村集体经济，在很大程度上依赖于党组织和自治组织。“三驾马车”的职能分离之后，党组织、自治组织和经济组织有了各自的工作重心，就意味着农村集体经济的发展，减少了行政资源的支持。在中国这种政治经济一体运行的传统体制背景下，集体经济如何保持发展是不得不考虑的问题。