三不管地界由谁管？

关婧

在某地区或者某组织存在管理交叉漏洞，多个组织都不愿去管理的区域叫做“三不管”。“三不管”地界的交通、卫生、治安、规划等方面隐患重重，由于处在政策、地理空间的边缘位置，职能、责任划分不明晰，行政管理的“手”鞭长莫及，“多头管理”往往导致“多头不管”，“三不管”地界往往成为滋养诸多乱象的温室。

纠结10年未解决

万源路地处北京市丰台区与大兴区交界地段，道路两旁建有航天医院、航天中学、万源广场、公交车总站、菜市场，周围小区人口密布，有12条线路的公交车在此地停靠，人流量、车流量庞大。但是道路狭窄，造成万源路拥堵情况十分严重。一千多米的路，早晚高峰要堵车将近1个小时。附近居民称：“该路段路况不好由来已久，但问题始终没有得到解决。”这段路中，最少有7处管理重叠，一段丰台区管辖，一段大兴区管辖，两区互相交叉，别说是普通市民了，就是专业人员也未必搞得清楚。让这里患上“交通便秘症”的根源，是“多头不管”。

家住万源路附近的陈女士告诉记者，早在2005年她已经向丰台区、大兴区政府反映过万源路的问题了，当时丰台区给的答复是：该路为大兴区公路局负责管理。而大兴区回复说：万源路不属于路政局大兴分局管辖道路，在该地区道路中只有东渠路属路政局大兴分局管辖。东渠路改造主要是旧宫镇政府投资改造的，旧宫镇政府改造路段也只是集贤桥至成寿寺路段。而万源路起点处104国道至集贤桥段长850米属丰台区和航天部辖区。对此，陈女士认为：“这是一个被踢来踢去的‘皮球，无人肯为这段路负责。”

由此可见，万源路交通乱象，几乎已经构成了一种“存在即是合理”的逻辑，之所以难以改进，除了“多头不管”的棘手之外，当地复杂的地理分布状况也是重要阻碍。时隔近10年的问题，如今情况如何呢？

为了了解现在万源路的状况，记者到了当地调查走访，想看看这“三不管”地区如今是何模样。记者来到万源路，发现这条路好像是修了，但是只有十字路口以西的路拓宽了，但十字路口以东却没有修过的痕迹。一位司机告诉记者：“万源路十字路口以西这几百米的路修了两三年，终于修得差不多了，可是路西道路拓宽，涌入了比修路前更多的汽车，但路东没修，道路依旧狭窄，这路就更堵了。”每天上班必经这条路的龚然无奈地告诉记者：“这条路修了一半，每天上下班还是很堵，要提前1小时出门才能放心，坐车过这几百米的时候特别担心，生怕前面会出点事故，上班路上总是提心吊胆的。”这样看来这条路只修一半，非但拥堵问题没有解决，反而导致问题更加严重。为什么这条路只修了一半？带着这个疑问，记者尝试着联系了两区的市政委、规划局等多个部门。

记者首先电话联系了丰台区政府、市政委。丰台区市政委道路科一位工作人员告诉记者，2012年，北京市路政局统一委托丰台区修建万源路（包括大兴区内的580米），丰台这半条路已基本收尾完成，但是大兴区界内由于道路两旁商户拆迁问题达不成一致，与周围居民商讨噪音赔偿得不到妥善的解决，所以路东迟迟没有修，如果这些问题处理得当，那么剩下的580米预计下半年内便可修缮完成。至于路西什么时候修，取决于大兴区这边的办事效率。

于是，记者又联系了大兴区政府、市政委、规划局。大兴区规划局市政科工作人员告诉记者，万源路属于大兴区旧宫镇管辖，应联系当地政府，记者把电话又打到大兴区旧宫镇政府，办公室的工作人员向记者表示，他们也接到过很多市民反映这条路的情况，万源路十字路口以西行政划分为大兴区，但路边的门脸房归南郊农场所有，大兴如若拆迁需经过南郊农场同意，而且万源北路是航天部家属院，归航天部管辖。所以不是说大兴区想拆就拆的。

当记者想要联系南郊农场时，电话一直无人接听，截至发稿日，南郊农场的电话仍未打通。

记者调查了解到，阻碍修路的重要原因在于道路两侧商户的拆迁问题得不到解决。据悉，四大因素阻碍拆迁：一是拆迁户的抵触情绪，安置和补偿款达不到老百姓的要求，为政府的工作带来很大的难度；二是政府自身对拆迁政策及补偿款不满意，无法给拆迁户一个满意的交待；三是被拆迁地段属于经济发达区，是属地政府重要的税收来源，一旦拆迁会给属地政府带来经济上的损失；四是被拆迁地段有可能被划分到其他行政单位管辖。

记者从万源路道路两旁商户处了解到，他们这个门脸房早在五六年前就说要拆迁了，但时至今日拆迁的事宜还是没有什么进展。

一个十字路口的问题，难倒了6个部门。花了很多时间，问了这么多部门，可是到最后，还是有很多疑问没得到答案。问题依旧得不到解决。

绝非个案 “三不管”地带频现

据悉，万源路的“三不管”地带并非个例。位于旧宫镇与亦庄交界处的灵秀山庄小区现停车乱象。记者发现，尽管是中午时分，但该处鲜有空地，挤入了各种不同类型的轿车。原本能同时通过3辆轿车的通道如今只剩下一辆小轿车通行的空间。由于此地也属于“三不管”地带，致使大批车辆以横七竖八的形态凌乱停放，甚至堵塞交通要道。窄小的车距，使倒车、停车变成了一项令人极其头疼的技术活儿。驾龄10年的老司机刘师傅透露，每次从这里出入都成了惊弓之鸟，生怕突然听见金属磕碰、摩擦的声响。灵秀小区停车乱象始终处于“三不管”的尴尬局面，半年多来停车量一路“疯涨”，现在每天停在通道的车竟已高达120余辆。乱停车不仅对附近居民出行造成困难，甚至一度带来安全隐患，人车矛盾不断发生。除了车辆间停靠过于密集，不少车硬是“钻空子”，或停在机动车道上，或斜插在街沿上，完全阻断了人行道。其中，还有部分车辆的车盖上积了厚厚一层灰，明显是很久没有移动过了。“这些都是二手车老板的车，车还没卖出去之前就先停在这里。”附近居民向记者反映，这些无人照管的车大约在10辆左右。针对这种乱象，小区居民说，他们找了五六个部门，却都说管不了，交警部门认为此处不是他们的管辖区，城管表示“可以管小商小贩，但管不了停车”。街道就此问题上报过区建交委，希望能在此设立一个规范的停车场，以此改善交通乱象，但此路不属于市政路段，无法管理。endprint

不仅是交通，环境污染无人治理也常常出现在“三不管”地带。北京大厂邵府乡和三河燕郊镇交界处，也属于“三不管”地区，此地的臭水沟、垃圾堆是难以攻克的市容环境顽症。记者前往途中，离臭水沟还有一段距离时，一股垃圾的恶臭味就穿透密封的车窗窜入鼻子里。臭水沟外围由铁丝网围墙圈起。在通往臭水沟的小路上，马路旁的树上挂着各种颜色的塑料袋，整条路的路面上都铺着从垃圾车上撒落的各种垃圾。迎面驶来一辆垃圾车，车后扬起的尘土让人睁不开眼。在当地采访时，记者问当地村民，臭水沟是否影响到他们日常生活？村民们说，不光有影响，而且影响非常大。村民告诉记者，此处夏天的时候，蚊蝇到处乱飞。每到晚上，味道很大，非常呛鼻子。本来应该是老百姓散步的地方，现在谁都躲着。在这居住了一年多的张慧跟记者抱怨说：“现在门口的环境太差了，垃圾乱七八糟地堆着，果皮药盒什么都有，气味刺鼻难闻，夏天没法开窗户！”

据悉，街道、路面清洁工作，往往是通过环卫行政部门主导，以“招标”的方式分托给清洁公司，而清洁公司则根据合同及规范明文，对各个路段的保洁责任进行分配，而那些偏僻地带或行政跨区的“暧昧”路段，往往没有明确的划分依据，或者根本就没有被纳入到“保洁”的地理版图中，边缘地带的环保指数，既不和行政部门的“政绩”直接挂钩，也不影响清洁公司的收益，这就为滋生垃圾乱象撕开了缺口。另外，不堪重负的垃圾消化设施也让边缘地段的卫生状况雪上加霜。

在采访过程中，被臭水沟、垃圾所困的村民的诉求是：第一，在有关垃圾处理问题上，希望政府能起到主导作用，牵头引导村民，而不是靠村民自发来解决问题。第二，治理贵在坚持。很多村民都反映，上面一要检查，大家就一起行动，立马就能干净个10天半个月的，可完了以后该脏还是脏，该没人管还是没人管。关键是政府在这方面应有长效机制或有效举措，让村子能一直干净下去。第三，在垃圾治理问题上政府应加大宣传力度。

治理新法

记者在采访中了解到，造成“三不管”地带的原因很多，一是历史遗留问题，当初行政区域在划分时，相关的管理权限没有及时移交；二是随着城市的建设，特别是一些道路被打通之后，原本清晰的界限被高度重叠，导致管理权限渐渐模糊；三是在土地交易过程中，“三不管”地区对土地进行了置换或划拨，后续的工作没有跟上。

想要解决城市管理边界不清的问题，一方面要建立协商机制，出现问题及时协商，最终达成共识；另一方面，建立长期的联合执法机制也是有效途径之一，包括跨区联合、跨行业联合、资源共享；此外，个别区域可以采取委托执法管理的方式，把管理权赋于单独一方，使问题尽快得到解决。双方加强定期的交流沟通，做到齐抓共管；加强互相间的协作，提升双方管理能级。

“三不管”地带管理权限互相交叉或模糊不清存在争议，如果一方治理好了，另一方行动滞后，那么治理效果就会大打折扣。“三不管”地带到底应该怎么管治？

中科院科技政策与管理科学研究所研究员陈锐向记者表示：“在区域层面上解决一些历史遗留问题。从城市治理角度考虑，需要在运行机制上创新。以前责、权、利三者之间没有形成一个有效联动、有机制衡的长效机制。要想破解‘三不管问题，一是要针对责、权、利不同的角色划分重视运行绩效考核的实操性方案。该方案应把目前的政绩观和百姓重视的问题作对接，既要符合市民的基本利益和诉求，同时体现目前城市发展的价值导向转变，两者互动。二是设立一个常设综合性的督导机构，对区域性问题进行整体性问责。建立起整个全流程的治理多环节的调控机制。加强城市运行的绩效监管。”endprint