如何看待中国反垄断风暴

刘武

每年的8月1日是中国“反垄断法”这部“经济宪法”实施的周年纪念日，近两年的七八月份更像是中国的反垄断季节。

2013年8月，国家发改委对合生元等6家乳企开出的6.7亿元垄断罚单仍让人记忆犹新。2014年8月，反垄断调查的消息接连不断，先是高通、微软被调查，这几天汽车行业也已经掀起反垄断调查的风暴。

有市场预测，对高通以及汽车企业的反垄断罚单将再创新高。

罚单屡创新高是世界潮流

不单是中国，全球反垄断执法活动日趋活跃，“芝麻开花节节高”的反垄断罚单是近几年的国际潮流。

数据显示，2011年全球主要竞争机构的反垄断案件罚款总额达31亿欧元，2012年达到45亿欧元。

美国自2008年奥巴马当选总统后，反垄断执法积极活跃，2012年更是刷新《谢尔曼法》颁布122年来罚款年度之最。

除此之外，法国、日本、意大利、西班牙、墨西哥、印度、巴基斯坦等国家也频繁举起反垄断利剑，开出创纪录的高额反垄断罚单。比如，2012年欧盟反垄断罚款达到14.7亿欧元，印度则是10亿欧元。

美、日、欧等成熟汽车市场也都展开过一系列反垄断调查。2014年2月，美国司法部对日本轮胎制造商普利司通开出4.25亿美元罚款，创出该行业反垄断处罚之最。

可以明显感觉到，无论是中国还是欧美，真刀真枪的反垄断调查都不是逗你玩儿。在成熟市场经济国家，反垄断和反商业贿赂是两柄利器。随着中国市场化的进一步推进，反垄断的力度也会长期持续并与国际接轨。

此国际接轨，是发展市场经济的利好，本无可厚非。大多数经济学家和工商界人士对反垄断给予好评和支持，但也有一些不同的声音。

比如，有外媒说中国政府此举意在“敲打外资，保护国内产业”，国内也有人称反垄断是“打击先进、保护庸才”、“骚扰好公司利器”、“在制造真正的垄断”。

“三合一”架构的合理性

还有分析人士认为，由国家发改委、工商总局、商务部构成的中国反垄断共同执法的格局，存在效率低下、权力冲突、行政资源高耗等缺陷。

近年来，市场上有不少声音反映“国企的傲慢和反垄断法的弱势”。于是又有学者呼吁应该实现由“双层次、三合一”架构，向专司反垄断的“单层一体”架构转换。

如此众多的非议，一些是客观存在，一些则缘于对反垄断知识了解不够。反垄断对中国人来说还是一个全新领域。

“反垄断执法架构如何设置”曾经是立法过程中争议最激烈的焦点话题之一。当时学术界就有人主张设立统一、独立、权威、专司的反垄断执法机构。

2008年中国确立了反垄断委员会与反垄断执法机构分属两个层次，商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局三部门共同执法的“双层次、三合一”架构。

当时，有观察人士认为，这种反垄断执法架构意在分权息争，迁就部门权力利益均衡，而非追求执法效率最优，但在短时间内“是一种最佳的，也是最可行的模式”。

在“反垄断法”出台之前，中国众多法律法规涉及反垄断。反垄断的法定职责存在于十余个政府部门。目前，对于一些复杂的反垄断调查，也偶见反垄断执法机构与产业规制机构协力反垄断执法的情况。

有专家认为，执法权分散和执法效率低下并不存在必然联系，但是同时也普遍认为目前的执法架构是过渡性的，“绝无理由被永久性正当化”。

反垄断究竟该怎样反

政府试图通过反垄断实现完全竞争，保护消费者利益。然而，经济学意义上的经济性垄断往往与市场竞争相伴而生，经济性垄断是市场竞争发展到一定阶段的必然产物。

那么，在基于保护消费者利益、维护市场竞争的前提下，我们究竟该怎样反垄断？反垄断和干预市场有怎样的关联和界限？怎样在反垄断的情况下尊重自由市场规律？

由于特殊的经济社会历史背景，中国市场除了存在经济性垄断，也还大量存在行政性垄断。不当的行政性垄断往往是市场体制的“畸形儿”，是应该坚决反对的。

行政垄断由于成本低、效益大，往往成为行政机关、组织甚至个人的摇钱树，对市场的破坏性显而易见。有学者估算，1998～2008年中国烟草产业行政垄断所造成的社会总成本在1.5万亿至2.7万亿元之间。

行政性垄断行为也严重破坏了完整市场。有消息表明，中国中央政府相关部门也在研究逐步推进对行政垄断行为的调查。2014年6月开始，商务部就在全国范围内面向汽车企业开展地方政府垄断行为摸底。7月21日，国务院办公厅明文要求废除各种地方目录。

另外，正如火如荼推进的反垄断调查，虽然罚单屡创新高，但效果仍有待观察。历次反垄断罚单开出之后，市场上都有人认为这对企业来说是“隔靴搔痒”，利剑还没有真正出鞘。

那么，如何做到“有效”？

“反垄断法”的功能远不止于消除已有的非法垄断上，还要表现在对潜在非法垄断的“威慑”上。长远来看，反垄断领域的一分预防胜过十分救济。

美国有俗语就称“参议员谢尔曼的幽灵坐在每个大公司董事会桌边”，德国联邦卡特尔局前局长曾形象地将反垄断法比喻为“停泊在港口的军舰”。

依靠增加罚金等“简单威慑”不足以达到这种效果，“简单威慑”反而容易出现“威慑陷阱”。国外有调查表明，即便面对警察告知，人们的违反率仍然高达33%。

为克服“威慑陷阱”，国外反垄断执法机构设计了更精细的管理和执法工具，达到威慑企业不敢违反法律的基本目标。中国反垄断法出台时间短暂，在反垄断具体手段上仍有欠缺。endprint