巢湖流域畜牧养殖污染环境政策探讨

钱一夫

摘 要：该文在对巢湖流域周边养殖场的分布、规模、经营现状等调研的基础上，找出造成畜牧养殖污染的主要原因。参照发达国家养殖环境管理政策和经验，结合巢湖流域实际污染现状，运用环境规划、环境政策等基本环境管理工具，从多个方面提出了改善该流域畜牧养殖污染的意见和建议。

关键词：畜牧养殖；环境政策；巢湖流域

中图分类号 S851 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）15-99-04

Abstract：This article mainly aims to find out the dominant reasons of the animal husbandry pollution of Chao Lake based on the surveys and researches related to the scales， distributions and management conditions of surrounding farms. Furthermore， in order to make suggestions towards the improvement of pollution management of Chao Lake， advanced experience from developed countries of managing animal husbandry industry is taken into consideration， combined with theories concerned with environment management tools， including environmental planning and policies.

Key words：Animal Husbandry；Environment Policy；Chao Lake

1 巢湖流域污染现状

20世纪50年代，巢湖水质优良，矿化度很低，酸碱适中，水草茂盛，是个生物多样性丰富的大型天然湖泊。 1962年巢湖建闸，湖泊逐渐变成为人工调节的半封闭水体，巢湖水环境由水动力扰动转变为以营养干扰为主，湖泊水质日趋恶化。自20世纪70年代有水质记录以来，就已呈现明显的富营养化态势。巢湖首次富营养化发生在1978年，到80年代，湖水水质已低于Ⅲ类水标准；到90年代，湖泊富营养化进一步加剧，甚至出现全湖湖水水质超过V类的严重状况。1998年，国家环保总局公布了中国5大淡水湖泊环境质量，巢湖居5大淡水湖污染之首。1999年以来，巢湖多次爆发大面积水藻，全湖平均水质属中度富营养状态。2014年7月，水藻又开始大面积爆发。造成巢湖水质日益恶化的主要原因既有工业废水为主的点污染源，又有畜牧养殖、农业耕作和生活污水为主的面污染源。面源污染源多而散，在重点治理工业源的同时，如何控制畜牧养殖等面源污染是改变巢湖流域水环境要面对的重担。

2 巢湖流域养殖及其污染现状

2.1 养殖现状 巢湖流域规模化养殖场数目较多，以中小规模养殖场为主，大规模养殖场较少，养殖种类基本以猪和鸡为主。养殖场分布较为分散，但相邻养殖场之间距离并不远。据统计，仅巢湖市（原居巢区）2007年拥有规模化养猪场133个，存栏数23 399头；规模化养鸡场699个，存栏数339.33万只。详见表1。养殖场大多靠近水源分布，其粪便排放对水质会造成直接影响。

2.2 养殖粪便排放量计算 为计算养殖粪便排放量，将巢湖流域各类畜禽的粪便量换算为猪粪当量。根据畜禽日排泄总量，推算出该流域全年畜禽粪便（按猪粪当量计）为2 515.35万t，BOD为102.46万t、COD为85.64万t，氨氮为11.70万t。参考国家环保总局提供的畜禽粪便污染物平均流失率为30%～40%，本研究取30%流失率，则巢湖流域畜禽粪便年流失BOD为30.74万t，COD为25.69万t，氨氮为3.51万t。详见表2。表2表明，每年有大量的畜禽粪便污染物排放到巢湖，对该流域水环境直接产生了不利影响[1-3]。

3 污染现状产生的原因分析

通过2013年夏天的现场调研可以看出：只有少部分的大型养殖场配有完备的粪便处理和沼气发生及收集装置，大部分的养殖场都只有简单的堆粪池，没有或者正计划建沼气处理设备。设备运行维修成本高、政府补贴少，产出的沼气、有机肥等副产品定价高，缺少销路，企业本身缺少动力进行粪便的无害化处理。而没有粪便处理和沼气产出等设备的养殖场，只能将未经无害化处理的粪便直接排入周边的农田或者河流。经讨论，造成这样现状的原因主要有以下几点：

3.1 企业盈利能力有限 养殖行业的盈利与市场行情密切相关，养殖业产品价格波动起伏较大，所以养殖场的收益不固定，企业发展不稳定，企业的盈利只能勉强维持其自身的运转，粪便处理停留在口头。实际上，畜牧粪便堆积对养殖场自身而言也是急需解决的问题，养殖企业也都愿意想办法解决这一难题，但苦于企业自身盈利能力有限，经营举步蹒跚，政府补助又很难争取，资金来源一直是个门槛，企业很难有能力购置环保设备来处理粪便。

3.2 政府管理部门尽职不力 首先，政府部门对养殖业的关注程度不够高，原因在于养殖业属于传统行业，很难给当地经济发展带来很大的拉动作用。同时，不同的政府部门追求的目标不一致。如：畜牧管理部门希望能加快当地畜牧业发展，促进当地经济发展，对环保方面可能不会有严格的要求，更多的会顾及企业自身的发展；而环保部门会更重视环保指标的达到，往往会忽视企业自身发展的现状，强制要求企业安装、运行环保设备等，要求过高，既不利于养殖业的发展和壮大，也不利于环境保护措施的落实和环境的改善。其次，政府环保资金到位率不高。巢湖周边大大小小的养殖场有几百个，而每年环保设施建设资金项目却只有几个，意味着只有极少数发展较好的养殖企业才有机会向政府争取到这项资金，绝大多数企业是争取不到政府环保资金，环保设备也就难以建成，牲畜粪便得不到有效处置，由此造成的污染便可想而知[4-7]。

4 发达国家和地区养殖业环境管理政策经验

4.1 美国

4.1.1 点源与非点源治理结合 美国通过立法将养殖业划分为点源性污染和非点源性污染进行分类管理。点源性污染的防治是通过收集和处理技术使污染物达到国家污染物排放许可再排放。美国在1977年的清洁水法里明确规定将超过一定规模的畜禽工厂化养殖业与工业和城市设施一样视为点源性污染，排放必须达到国家污染减排系统许可。这类养殖场建场必须报批，获得环境许可，并严格执行国家环境政策法案。

对于非点源性污染专门设有非点源性污染的管理部门，制定了非点源性污染防治规划。美国的非点源性污染主要是通过实施国家、州和民间社团制定的污染防治计划、示范项目，良好的生产实践推广、生产者的教育和培训等综合措施科学合理地利用养殖业废弃物，与美国水污染治理中采取的“最佳实践”模式相类似[8-9]。

4.1.2 税费和财政补贴 目前美国资金补偿主要包括农业税收、信用担保贷款、农业养殖补贴、财政转移支付以及补偿等。对养殖场采取的政策，一是征收税费。对集约化畜禽养殖场产生的废弃物和农作物秸秆等征收废物税；二是财政拨款补偿。设立专项财政资金，对养殖污染治理给予高额补贴；三是养殖污染环境责任保险补偿。通过环境投保方式，由保险公司来推行环境强制责任保险、环境自愿责任保险等制度，加强养殖业环境管理。

4.2 欧盟

4.2.1 落实补贴政策，加强监督与管理 在经济上实行农业环境补贴，将农业补贴与环保标准挂钩，对减少肥料使用、减少畜禽粪便排放、扩大生态农业耕作、使用有利于环境和资源的其他生产技术都可以给予补贴，并大幅度增加用于环保措施的资金；辅以严格的保障制度，对于资金来源、支持条件、支持额度、违规处罚等都有操作性非常强的明确规定，财政补贴往往以合同方式落实。

4.2.2 引导农户提高环保行为意识 欧洲农业环境保护主要是以自愿方式引导农户积极参与，成员国在执行农业环境保护政策时，必须尊重公众意愿。

5 解决养殖污染问题的环境政策设想和建议

5.1 效仿发达国家经验，将养殖场分类后区别对待 效仿美国的养殖场环境管理政策，将巢湖的养殖场按照一定规模划分为点源性管理和非点源性管理，点源性管理可以参照工业点源污染治理原则及方法，严格执行达标排放和污染者付费原则，允许并鼓励排放市场的形成和排放权的交易，并对超量排放且不遵守规定的企业予以警告和重罚；非点源的管理，则采用最佳实践的方法，一方面可以考虑试用其他国家的先进实践和生产经验，推广其治理手段、方式等，另一方面也可以参考国内类似区域的养殖场治理中较为成功的项目，结合NGO组织、科研机构制定的合理的污染防治计划范项目，更加科学合理地管理当地养殖业运营以及处理污染物的排放。

5.2 统筹规划，采用综合性和整体性的方法控制污染 考虑巢湖流域周边的自然环境和社会经济特征，将巢湖流域作为一个完整的管理单元，结合流域内畜牧养殖业粪便排放的特点和转移过程，编制和制定控制污染的环境规划和政策。

参考巢湖地区统计年鉴得到巢湖流域历年的牲畜养殖类型及数目，如可按环境承载量、流域污染容纳量及养殖业最适饲养数量的环境经济学原理，估算该流域最适宜的最大牲畜养殖数量，按照地理区位因素、饲养种类等，划分出一些面积较小、行政区划相对简单、养殖场较为集中的子区域，再计算并规划出每个区域适宜的饲养头数（存栏量），从而实现统一规划，从源头上达到粪便污染控制的目的。

5.3 区分养殖场规模，采取补偿政策

5.3.1 对大型养殖场进行生态补偿 对于大规模的经营效益较好的养殖场，政府及有关环保部门应该分别对其粪便处理设施和后期沼气处理产品的价格进行生态补偿。处理设施方面，应督促其厂房、用地等同畜禽粪便处理同步设计、同步施工和同步运营，对沼气处理设备前期的购置、安装需进行补贴，并对其后期的运转维护等给予一定的补贴。对沼气处理的副产品，如有机肥，因其成本较大但是对环境无害，需对其进行补贴，例如可以给有机肥设定最低价格，也可以由政府补贴有机肥的最低售价与农民最高支付意愿之间的差价，使企业生产者拥有生产有机肥的激励和动力。此外，需对购买有机肥的农民进行鼓励，对农民进行宣传教育，普及有机肥的优点和相对于化肥所拥有的低毒性和有效性，鼓励农民多使用有机肥，甚至可以对使用有机肥的家庭进行一定程度的奖励。补贴的同时，政府也应加强对补贴路径的监管，确保其落实在有机肥的生产和销售环节上，企业不得将政府补贴挪作他用。

5.3.2 对中型养殖场进行经济扶持，适当补贴 对于还处于发展中期的中型养殖场，需要政府的相关部门，将养殖业作为支柱型产业发展，采取鼓励扶持的政策，支持此类养殖业本身的发展；当地的农业局、畜牧兽医局等，也可以聘请养殖业方面的专业人士，对其进行饲养和粪便处理方面的指导；根据养殖场的具体经营情况可以考虑帮助其建设不同程度、规模的粪便处理设备设施，并进行合理的补贴，待其发展成为规模较大、经营效益良好的养殖场后，再按照上文所说的大型养殖场的方式进行生态补偿工作等。

此外，对于小型养殖场，一方面可以将经营模式相似的养殖场合并为更易于管理的养殖区域，从而施行类似于中型或大型养殖场的补贴政策；另一方面，可以鼓励部分饲养量过少的小型养殖场将牲畜转移为自家饲养，对产生的粪便可以无害化处理后自行施用在自家的农田和菜园里，从而减少不必要的处理成本和管理成本，实现资源优化配置。

5.3.3 补贴资金来源 养殖场粪便处理的补贴应该纳入政府预算，可来源于收取的水资源费或者居民水价中的污水处理费用。此外，当地政府应该增加可以享受补贴的企业名额，让更多的养殖场可以享受到补贴待遇。同时，国家要出台相关的法规对补贴政策进行规定。

5.4 因地制宜，建立循环经济发展模式 不论是大中型养殖场还是合并后聚集的小型养殖场，都可以考虑配合养殖场的粪便处理设施建立畜禽养殖业的循环经济发展模式，因地制宜，突出特色的生态畜牧业。做好周边土地的利用规划，尽可能规划蔬菜、果树等用地，推广诸如林-草-牲畜-沼-粮（或果）的种养结合的生态农牧一体化道路。这样一来，企业生产出来的有机肥可以就近施用，大大降低了运输和人工搬运成本，也实现了更优化的资源配置。

5.5 强化执法、监管和处罚力度，完善和落实排污收费制度 当地各级环保部门需严格参考《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放防治标准》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》等法规文件，加大环境执法和监察的力度。对新建的大型规模化养殖场，要依据环境影响评价制度和污染治理设施建设的“三同时”制度，切实把好选址和审批关，从源头将其可能产生的对生态环境的污染削减至最低。

对已经建成的规模化养殖场，应该按照“谁污染谁治理”的原则，运用排污收费这一经济杠杆，控制养殖场的排污总量；同时，需加强对偷排的监管，对于偷排者予以警告，屡教不改的企业或个人可以适当进行处罚。

此外，可以考虑将排污收费逐步转化成排污收税，因为排污费有时局限性较大，容易导致收费秩序的混乱，而且需要强有力的法律法规作为保障，排污税更灵活，税率的确定可以依赖于市场，一定程度上避免了政府盲目设定额度造成的失灵和低效率。对于积极通过技术改良，如采用生物发酵技术或生态养殖模式，来削减排污量的养殖企业，可以予以一定的税收减免，同时可以起到很好的示范带头作用。

5.6 明确各部门的责任和义务，将污染治理责任具体化 首先，须确定巢湖流域畜牧养殖业污染防治的行政主管部门，对流域内畜牧养殖业开展专项环境整治和管理；其次，需发挥其他各级政府相关部门的职能，鼓励并促进畜牧、农业、工商及卫生等各部门的相互合作，加强对养殖场的重点监督。把保护和改善巢湖周边生态自然环境作为目标，将环境容量作为基准，秉承“减量化、资源化、无害化”的原则，落实各部门的责任。合肥市正在推行的“河长制”就是落实责任和义务的一个很好的做法。

河长制即由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理，将每条河流的日常清洁排污及污水监控等工作落实到个人上，问责时便可以追溯到个人。这样的制度将河流的日常管理及污染治理的问题进行了细化，管理方式更加清晰和具体，可以把巢湖流域养殖场的管理划分区域，给每个区域分配固定的负责人，由这个负责人统筹管理区域内养殖场，即为“片区饲养镇长（乡长）”责任制，控制牲畜数量，监督粪便的无害化处理等，实现牲畜粪便的资源化和综合利用，最终达到合理的环境规划和管理的目的。

5.7 产研结合，注重技术革新 不论养殖场的规模大小，都应重视对粪便处理技术的研发工作，政府部门也应该在技术革新方面予以鼓励和财政补贴，推广养殖业的粪便处理和综合利用技术，鼓励养殖业与种植业相结合等生态环保生产路线。一方面，应该对运营较好，污染防治效果理想且成本低廉的养殖场的经营模式以及粪便处理模式予以推广，鼓励其他类似养殖场效仿；另一方面，加大对相关科研机构、事业单位的投入力度，利用其技术力量和人才优势，加强研发养殖业污染防治的技术和工艺，通过技术革新使巢湖流域养殖场的粪便排放达到“减量化、资源化”的目标。

5.8 开展宣传教育活动，从根本上控制并解决污染问题 政府应该开展多层面地宣传教育活动，让企业员工和人民群众认识到巢湖水质恶化的严峻性以及养殖场采取合理的粪便处理措施的必要性。长期以来，部分畜禽养殖业从业人员没有对畜禽养殖给周围生态环境带来的一系列污染问题形成足够的认识，致使养殖场周边环境遭到较大的破坏，并在某种程度上引发了群众矛盾。要通过各种传播媒介，大力宣传国家和地方的环境保护政策和法规，加强和提高公众和企业员工的环境保护意识，并发挥广大人民群众的公共监督作用。环保部门或者NGO组织可以不定期开展生态养殖和环保知识普及活动，进一步宣传环境保护的重要作用，使公众充分认识到畜禽养殖业对人和生态环境带来的影响，也让其明确防治污染正确的方法和措施，从而从根本上解决环境污染的问题。

参考文献

[1]彭军，司友斌，张震.巢湖流域规模化畜禽养殖场污染现状与环境管理对策[J].安徽农业科学，2010，38（1）：314-316.

[2]汪洁，栾敬东，马友华，等.巢湖农业面源污染控制的生态补偿 措施和政策思考[J].中国农学通报，2009，25（2）：295-299.

[3]龚伟，欧元雕，马友华.农业面源污染控制与税法策略调整——以巢湖流域农业生态状况为例[J].青岛农业大学学报，2010，22（4）：74-79.

[4]吕文魁，王夏晖，李志涛.发达国家畜禽养殖业环境政策与我国[J].农村水污染控制机制与政策示范研究专刊，2011（6）：22-25.

[5] 宋大平，庄大方，陈巍.安徽省畜禽粪便污染耕地、水体现状及其风险评价[J].环境科学，0250-3301（2012）01-0110-07.

[6] 陈丹丹，谷子林，王圆圆，等.禽畜粪便污染及其防治措施的研究[J].河北农业大学，2009.

[7]丁恩俊，谢德林. 国内外农业面源污染研究综述[D].西南大学，2008.

[8]李秀芬，朱金兆，顾晓君，等.农业面源污染现状与防治进展[J].中国人口·资源环境，1002- 2104（2010） 04-0081-04.

[9]WEI Yong-ping，R.E.WHITE. Bio-Economic Strategy to Combat Non-point Pollution in China[D].The University of Melbourne，Parkville，2005.

（责编：徐焕斗）