现代财政制度的强国性与集中性——基于荷兰和英国财政史的分析

刘晓路

一、“现代化”背景的理论阐述

财政是一种国家活动，现代财政制度也就是与现代国家相适应的财政制度。既然有现代财政制度，就必然有与之对应的传统财政制度，两者的分野在何处？回答这个问题，需要说明“现代化国家”到底对财政提出了什么与传统不同的要求，为此需要一个能对此加以说明的理论框架。笔者在前人理论的基础上，构建了一个由国家、经济与社会共同构成的 “现代化”理论，这一理论强调的并不是其中任何一个方面的单方面运动，而是三者间相互关系的变迁。借助图1展示的国家、经济与社会三位一体的转型过程，我们可以观察到其中的三个关键方面。

图1 国家、经济与社会的现代化

（一）国家与经济的关系发生变化，领地国家转变为财政国家

经济学家与历史学家认为，现代国家经历了由 “领地国家 （Domain State）”向 “财政国家（Fiscal State）”或 “税收国家 （Tax State）”的转变①前者的国家收入来自于君主的财产 （庄园、森林、矿产等），后者的国家收入来自于社会大众缴纳的税收。，这一变化改变了国家与经济和社会的互动方式，是现代性的一个重要来源。熊彼特指出：“财政因素是促成现当代国家产生的直接因素……最终导致了自由个体经济的形成……国家的手上拿着税单，便可以渗透到私有经济中去，可以赢得对它们的日益扩大的管辖权。一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构”。［1］（P329379）

熊彼特的这一观点体现在近20年的一系列史学研究中。例如，邦尼指出：“启蒙主义思想与1789年至1794年间法国的财政辩论紧密相关。财政和税收，就如同政治一样，是一种严格界定的制度化的活动，以至于任何关于财产权利的讨论都离不开对税收体制功能的分析”。［2］（P2—3）Yun－Casalilla以欧亚十余个国家为分析对象，指出，自1500年以来，尽管财政国家的发展道路在各个国家形态迥异，但民族国家作为现代国家的普遍追求形态，其对财政国家的形成与发展的要求却是一致的。欧亚诸国在这一时期的兴衰成败中，财政国家的制度构建与效率高低发挥着重要的作用。［3］阿瑞基的 “体系积累周期”理论阐述了15世纪以来世界范围内资本积累的历史变迁模式。他认为，现代国家的 “立国”行为与资本家的资本积累行为相互吸引和作用，推动了全球市场经济的发展。而连接两者的桥梁之一就是财政。［4］与熊彼特的最初论述相比，Yun－Casalilla和阿瑞基不仅重视国内因素的作用，而且强调国际关系与全球市场对一国财政的影响，因此除税收外，国债制度也是财政国家发展的标志性内容。阿瑞基甚至认为，正是因为偿付债务的压力，导致了税收制度的一系列变迁，例如，荷兰、英格兰和美国在崛起过程中，都曾积累了巨大规模的国债，如果无法实现税收的稳定增长，偿旧债和借新债都将不可能。

循着上述思路，He进一步对财政国家做出传统财政国家和现代财政国家的区分。［5］前者的意义类似于熊彼特的税收国家，即国家主要利用税收手段实现短期的财政收支平衡。而后者则是指在传统国家的基础上，国家与金融体系深度融合，利用国家信用动员金融资源，实现长期的财政收支平衡。这种区分之所以必要，在于中国自秦汉郡县制定型之后，税收就成为国家的大宗收入来源，基本上符合税收国家的特征。因此，仅以税收收入来衡量国家的现代化程度，显然不能令人满意。

财政国家的兴起，彻底改变了国家与经济的联系的性质。传统国家局限于经济的一隅，自收自支，只有在紧急情况如战争发生时才会出现对经济的超常索求。但在现代国家，无论是税收还是国家信用，其多寡都与经济整体的运行效率密切相关。因此在市场经济诞生伊始，国家就在其中发挥着催生与巩固的作用。

（二）国家与社会的关系发生变化，“有限准入社会”转变为 “开放准入社会”

诺斯等人［6］所创造的这一对概念，指的是对应于两种国家形态的两种社会秩序。有限准入社会对应于自然国家，在这种社会秩序中，只有少数人有权力构建组织，并参与国家决策；开放准入社会则对应于现代国家，任何社会成员只要满足了与个人身份地位无关的一些最基本的要求，就有资格构建组织，并参与社会决策。

诺斯等人认为，区分传统与现代的一个关键，在于国家会在多大程度上限制社会成员构建组织的能力。组织的重要性，在于它是个人能够使用的一种重要工具。有了组织，个人便可以利用其来增强自己的生产能力，寻求和创造人际关系，协调众多人员与群体之间的行为，以及进行统治与强制。组织要想运行，必须借助第三方力量来确保组织内部成员之间、组织之间、组织与组织外人员之间的契约能够得到履行，而这第三方通常都是国家。换言之，国家可以决定组织能否存在以及能否正常运行，反过来说，也意味着只有国家批准建立的组织才有可能参与国家的决策。传统国家中的组织数量通常都很少，表明参与国家决策的个人数量极其有限，而现代国家的组织数量则多得多。诺斯等人以正规商业组织为例，指出当前发达国家与不发达国家间的巨大差异在一定程度上是现代国家与传统国家的区别。［7］发达国家自身的发展历史也与此结论一致。

（三）经济与社会的关系发生变化，嵌入式经济转变为非嵌入式经济

在探讨现代经济与传统经济的文献中，有些学者关注了经济活动中 “人”的性质的变化。韦伯认为，人们采取某种特定的 “社会行为的方式，从事物的本质上讲，一般最符合他们正常的、主观估计的利益，他们以这种主观的看法和认识作为他们的行为的取向”［8］（P61）。这是经济行为存在规律性的基础。一旦这种主观的看法和认识动摇了，人们行为中的理性因素就会丧失，经济秩序就会被破坏。于是人人都发现自己做着不应该做的事，而其他人则在做着他们不应该做的事，这种主观认识和客观行为之间的背离造成了巨大的社会痛苦，并衍生出种种矛盾。而经济转型恰恰就是足以动摇全社会的主观认识的一种现象。

波兰尼深化了韦伯的观点。他强烈反对亚当·斯密对人性的归纳，即认为人类具有一种“互通有无，物物交换，互相交易的秉性”［9］（P12）。波兰尼指出，现代意义上的市场经济，从来不是人类社会的常见情形，恰恰相反，“人类的经济是浸没在他的社会关系之中的”。他将经济看做是 “社会向其成员提供产品与服务的一组安排”，在其中，各种经济资源通过三种方式加以整合，即互惠、再分配和交换。［10］

互惠指的是经济资源在对称的群体间的运动，其本质为这些群体间共享一部分资源。最常见的情形就是家族成员之间互赠礼物或在对方遇到困难时给予帮助。

再分配指的是经济资源不断发生由边缘向中心，再由中心向边缘的运动，以突出某个中心在社会活动中的重要地位。再分配活动可以小到以家长为中心的家庭，也可以大到以政府为中心的国家。它使各种层次上的集体行动成为可能。

交换指的是经济资源无规则地在单位间发生双向流动，这种流动是双方自愿的、没有进一步的交易义务的、在一个可预计的时间内完成的。交换的场所，也就是市场，自古就存在，但在近代之前，从来都不能形成大的市场网络。市场网络的形成，要求一个市场对另一个市场能够产生直接的影响，因此就需要价格机制在其中发挥中介作用。当资源被限制在特定地域、族群和政治单位手中时，交换活动就不可能是普遍的，因此也就无法形成比较合理的价格。

在归纳出上述三种主要的资源整合方式后，波兰尼指出，互惠与再分配和交换的主要区别在于是否嵌入社会关系中。互惠的依据是人际间的亲疏远近关系，再分配依据的是人际间的尊卑上下关系，因此，决定资源流动方向的是非经济性的社会因素。而交换以利益为依据，交换双方不必有任何关联，也没有特定的方向。因此，当市场经济勃兴之后，交换的普及势必要求人们从自己的社会关系中摆脱出来，成为真正意义上 “唯利是图”的 “交换者”。市场不需要亲属关系、邻里关系、同业关系和信仰关系，事实上，这些关系的存在都有可能成为交换的障碍。但当人们摆脱社会关系的束缚，加入到彼此之间只存在契约关系的自由交易的市场中后，也随之丧失了社会关系为其提供的保护。这就意味着市场经济是一种非嵌入式经济，即经济关系与社会关系分离。当一个经济体从 “嵌入式经济”转型为 “非嵌入式经济”时，其社会成员必定会遭受社会关系破坏所带来的异乎寻常的痛楚。而这正是经济转型期社会矛盾急剧增加的源头。

二、现代国家与现代财政制度

现代化转型的结果是导致人类生活出现了重心的转移，如图2所示。

图2 传统向现代的重心转移

在传统的国家、经济与社会三者间，社会是最重要的关节点，就如同是人类生活的 “锚”。

社会的等级关系，决定了哪些社会成员可以参与国家决策，他们可能是贵族、教士、特权商人或是知识分子，但必定都是社会中极少数的上层精英。诺斯等人认为，国家统治者的专长在于控制和使用暴力，他们只有在和平提供的收益大于战争的收益时才会维护和平。因此他们寻求与社会中的宗教、生产、司法、贸易、教育等精英结成联盟，以保证经济收益从分散的社会大众手中转移到国库中。而这些社会精英也会维护这种联盟关系，因为和平对他们来说也意味着更大的利益。［11］（P19）

同时，社会也决定了经济资源的分配。波兰尼指出，传统社会中 “人类的经济是附属于其社会关系之下的。他不会因要取得物质财物以保障个人利益而行动；他的行动是要保障他的社会地位、社会权力及社会资产”［12］。基于社会地位的远近亲疏和尊卑贵贱而进行的互惠和再分配行为，是传统社会中最重要的资源整合方式，交换行为则普遍受到人们的鄙视。因此尽管市场始终都存在，但在传统经济中它仅处于附属地位。

相比较而言，国家与经济的关系较为疏离。除了在战争时期，国家为了保证军事行动的成功而直接介入生产活动的情形 （如我国三国时代的屯田制）以外，国家通常只会通过社会与经济发生联系。这就使得社会在传统人类生活中的地位极其突出。

然而，传统向现代的转型大大降低了社会的重要性。

市场经济的发展，导致交换取代互惠和再分配，成为主导经济资源配置的主要手段。由于经济 “脱嵌”的关系，社会失去了维护社会秩序所需的经济资源，旧的社会秩序因此分崩离析。理想的市场经济中，每个人最好都成为只服从价格信号指挥的 “孤岛”，以便根据一只 “看不见的手”实现资源的最优配置。然而孤岛不能为人们提供社会关系的支持，经济收入的提高也不意味着安全感的增强。为了避免社会陷入混乱，客观上要求国家取代传统社会中的少数社会精英，维护社会秩序并提供相应的经济资源。这就意味着国家社会职能的扩展，第二次世界大战后发达国家的福利国家的建设，标志着这种职能扩展的不断增强。另外，国家之所以能向社会注入经济资源，源自于从市场经济形成伊始，国家便通过财政国家建设，透过税收与国家信用，绕过社会精英与经济发生了直接联系。经济越是发展，国家在经济中的作用就越突出。它不仅向经济攫取资源，也积极投资于公共经济部门，推动经济的健康成长。这就表现为国家经济职能的扩展，“混合经济”取代 “自由经济”成为发达国家当前的主要特征。国家的经济职能与社会职能对于经济发展和社会稳定具有极端的重要性。国家取代社会成为人类生活中新的 “锚”。

社会在丧失了对经济资源的分配能力之后，不可避免地会陷入混乱。为了重建和维护新的社会秩序，迫切地需要国家成为其新的经济资源的供给者。而国家由于深度介入了经济资源的配置，具有了向社会供给资源的能力，同时这种供给也符合国家与经济长期稳定发展的需要。

现代国家在现代经济与现代社会中发挥的干预与平衡的作用，要依靠财政活动来加以实现，根据发达市场经济国家的历史演变与当前的情况，我们将其总结为图3所示的结构。也就是国家通过 “财政国家”建设增强自身的能力，然后通过财政体系对经济与社会进行干预，形成混合经济与福利国家这两种突出的经济与社会结构，从而实现经济与社会的综合平衡。

图3 现代财政、国家、经济与社会

三、现代财政制度以强国为第一要务

上述对现代化的阐释，具有这样一个理论含义，即国家现代化是整个现代化进程的核心。而要实现国家在推动现代经济发展和现代社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力。在一个特定的国家中，国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动加以支撑。换言之，国家的重要性越是突出，财政建设就越是必要。

从历史进程看，财政是推动现代国家形成的关键性因素。一些经济史学者［13］［14］［15］甚至将现代国家等同于 “财政国家”或 “财政军事国家”。以下对16～18世纪荷兰联省共和国与英国的比较分析显示，财政国家建设的得当与否，对这两个国家的命运产生了巨大的影响。

荷兰联省共和国是由荷兰等7省于1579年成立的乌得勒支同盟所形成的国家。其产生的原因是要反抗西班牙的压迫，因此应对战争是联省共和国运作的核心内容。荷兰的军事活动取得了巨大的成就，跻身欧洲强国之列，不仅维护了联省共和国在欧洲海上航运业中的垄断地位，甚至还在陆地上对抗强大的法国，阻止了法国获得比利时的企图。军事上的成功需要一只庞大的军队，而联省共和国在存续的200余年中，大部分时间都没有实行征兵制，因此军费支出浩大。在1641年的国家预算中，军费占比竟达到了87%，其中大部分是维持陆上军队与设施的支出。［16］

为了满足军费所需，不得不举借大量债务。在1641年至1801年期间，荷兰联省共和国是欧洲或者说全世界最为发达的商业国。凭借垄断海上航运业获得的优势经济地位，使它可以轻易地获得债务融资。但长年的债务积累，最终使得财政不堪重负。从1801年的预算结构中可以看到，联省共和国的债务成本已经急剧升高到41%［17］，是1641年的10倍以上，军费支出比重因此不得不减少，军队规模不得不削减。由此导致的直接后果就是联省共和国无力与新崛起的海上商业国——英国进行竞争。海上霸主地位丧失，经济就此陷入停滞。

1689年至1815年期间，英国卷入了至少8场战争，政府的军事支出相应迅速增长。战争所需的资金大部分来自于政府债务的扩张。1688年英国政府的债务接近于0，而到了1815年，债务规模则达到当时国民收入的2倍以上。［18］为了弥补收支缺口，偿还债务本息，政府必须寻找其他的收入来源。在1690年之前的200年中，除去债务收入外，政府收入占国民收入的比重一直保持在2%～3%。但到了1710年，这一比重提高了3倍。［19］与此同时，由于君主在战争时期不得不通过低价抛售所拥有的土地来筹集军费，王室财产收入对政府收入的贡献也呈迅速减少的趋势。因此，在光荣革命之后，英国依靠引入间接税、组建专业的税务官员队伍等举措，推动了税收收入的大幅度增长，以支撑政府军事行动和维护国家信用。

荷兰联省共和国和英国是欧洲历史上两个相继出现的霸权国家。1795年荷兰联省共和国被法国消灭，1805年英国在滑铁卢击败拿破仑成为无可争议的欧洲霸主，两者的兴衰可以说是相继存在于同一个历史时期和同一个地理区域中，从而使得它们之间具有可比性。同样是依靠海洋贸易作为自己的经济支柱，同样是面对持续的对外战争需要，同样是军费猛涨引发的债台高筑，但不同之处在于，英国通过财政国家建设强化了国家对经济的控制，将一国的经济实力转化成对内对外的国家能力，而荷兰联省共和国却在财政压力之下分崩离析。

四、现代财政制度必须具有较高的集中性

现代化进程要求国家在经济与社会中发挥更加突出的作用，财政国家建设因而需要进一步的财政集中。一方面，国家需要从经济中汲取更多的资源，另一方面，国家必须合理地利用这些资源，以促进经济资源配置效率的提升，重建和稳定社会秩序。因此，财政集中既意味着政府通过财政渠道所支配的资源数量应当有所上升，也意味着中央政府需要通过合理的政府间财政关系，掌握主导权，确保在财政收支中份额巨大的地方政府的财政行为符合国家的需要。下面以荷兰联省共和国和英国的历史为例证，从正、反两个方面说明财政集中的必要性。

（一）荷兰财政制度的失败与教训

借债能力的高低取决于偿债能力的大小，不断上涨的债务，需要税收相应的持续增加才能维持。荷兰联省共和国的财政收入结构如表1所示。其中，中央收入是直接归属设在海牙的联邦议会的收入；公共领土则是在乌得勒支同盟的7省以外新获得的土地，这些土地上产生的收入也归联邦议会支配；关税收入归属海军；省税则由各省用于支付本地陆上军队和设施以及行政管理的费用。

表1 荷兰联省共和国的财政收入结构：1641年和1790年

从表1可知，中央政府所获得的收入份额一直很低。它的主要收入来自消费税，包括共同领土上的盐税、印花税、啤酒税、肥皂税等小税种。土地是荷兰联省共和国通过征服获得的，由于担心高税率会引发这些领土上的居民的反抗，因此收入较少，并且不断下降。后来只得通过在公共领土上发行彩票来增加收入。较低的税收水平，抑制了中央政府以低利率发行债务的能力，使得中央政府的财力更加不足。

关税是针对进出口活动征收的，以荷兰联省共和国海上贸易的活跃程度推测，这项收入应当相当巨大。然而事实却正好相反。大商人由于担心关税会妨碍贸易活动，因此通过种种方式，游说海军压低税率。5只海军舰队都试图将富裕的商人吸引到本舰队所管辖的港口，由此导致强烈的税收竞争。结果，关税一直保持在3%～5%的低水平上。并且因为海军的征税权独立于中央政府，使得中央审计官对于其中存在的欺诈和腐败行为无能为力。

省级税收是荷兰联省共和国财政收入中最大的部分。根据各省经济实力，本级收入中的一部分要上解中央用于全国性的军事活动。在1586—1792年间各省上解中央的收入中，荷兰一省所占的比重就达到了60%左右，而荷兰、泽兰和乌得勒支三个沿海省份加在一起则达到了75%以上。［20］（P286）因此，沿海商业化程度高的省份和内陆农业省份在经济发展上形成了鲜明的对比，各自省级税收的构成也大相径庭，但沿海省份无疑是联省共和国的经济支柱。表2反映出荷兰省的财政收入构成中，间接税是收入的主要来源，这与该省商贸活动的发达是紧密相关的，而内地省份则只能更多地依靠来自土地的直接税。

表2 荷兰省各类财政收入的比重分布

然而，自17世纪中叶开始，荷兰省间接税收入的增长陷入停滞。主要原因是征税采用包税制，区域划分过小，而包税人以中产阶级的工匠或零售商为主，征收能力有限。因此间接税收入达到某个水平之后，就很难再进一步提高了。

于是荷兰省地方政府在1740年后，一方面开征直接税 （按土地租金的20%征收土地税），另一方面新增了一些间接税的课税对象，指定少数包税人负责征收，试图以此来增加税收收入。从实际情况看，直接税收入的比重确实明显提高，税收总量显著增加，但税负分配中的不公平问题却日益突出。在间接税中，全部收入中的66%来自对必需品 （玉米、啤酒、盐、粗布）的征税。而直接税采用单一税率，不具有累进的性质。因此总体税制具有较强的累退性。换言之，税收越是增长，低收入阶层的负担就越重。但以收入分配失衡为代价的税收增长是有限度的。1588年至1697年间，荷兰省的人均税负增长为原先的4倍左右，人口也有了大幅增加，显示出经济增长与税负增长同步的景象。但在后一百年中，也就是在1697年至1790年间，人口不增反减，人均税负也仅增长了20%左右。若按以1624年价格进行平减后得到的不变价格计算，前一百年的人均税负翻了一倍，后一百年的人均税负则几乎没有增长。［21］（P124）这表明18世纪所引入的改革无助于解决荷兰省税收增长乏力的问题。

泽兰省和乌得勒支省的境况与荷兰省相似，而它们是联省共和国的经济支柱，这就足以解释荷兰联省共和国的债务包袱为什么无法通过税收收入的增加来加以缓解。

为什么一个当时经贸活动最为发达的国家因税收不足以抵补债务开销导致财政破产？一个关键原因就在于，联省共和国这种半封建半联邦的体制中，财政权力过于分散。面对外部的战争压力，中央需要统筹集中财力，但财权却大都掌握在海军和地方政府手中。财力与财权的不匹配，导致荷兰联省共和国 “黄金时代”的终结。

（二）英国财政制度的经验与启示

18世纪中后期的英国在财政制度建设上与我国当前有相似之处。在那段时期，英国初步建成了财政国家所需的现代财政制度，而这也是我国应当完成却尚未完成的一项财政制度转变。

英国财政制度改革包括以下主要内容。首先是于1689年消除了王室收入和议会收入的差别。王室每年获得固定数额的拨款，而此前的王室领地收入并入税收，从此土地税、关税和消费税成为政府的主要收入来源。政府的收入不再依赖所有权，而是与国民经济的发展联系在一起，是财政国家现代性的体现。其次，放弃分散的包税制，改由中央政府集中征收消费税和关税。集中的税收征管机构不断提高征税效率，虽然一开始税收收入有所减少，但从1713年开始，消费税作为最主要的税种一直呈增长趋势。再次，税收收入的增加为政府通过信用工具 （特别是长期信用工具）获得收入创造了条件。稳定的税收增长为政府偿还债务奠定了基础，使得市场愿意接受长期、低利率的政府债务。起初，政府债务的国内持有人主要是两类。一类是大型企业，如南海公司和东印度公司，另一类则是英格兰银行。它们往往要求政府给予某种经营特权作为购买国债的回报。但伴随税收增长而来的国债贬值风险的降低，中小投资者将国债视为安全的投资机会，因此愿意接受很低的利率，最著名的就是1751年开始发行的年利仅为3%的永久年金。

一系列的财政制度改革，推动英国在18世纪中期完成了由 “领地国家”向 “财政国家”的过渡。图4显示，在新的财政制度下，国家的财政活动与经济增长构成良性互动关系，集中财力成为可能。拆除 “领地”收入这一分隔国家与经济的篱笆，财政活动的合理与否，在税收和国债的变动中可以直观地得到反映。

将18世纪英国的情况和中国改革开放以来的现实进行比较，可以发现以下问题：

第一，国有企业改革问题。我国的国有企业在1998年开始的 “三年脱困”改革后，对如何进一步深化改革缺乏议程和时间表。“抓大放小”剩下来的这些国有企业，往往规模大，资金供应充裕，行政垄断程度高。它们的性质正如 “领地”一样，使政府面临两难选择。保留国有企业，也就保留了必要时可以直接干预经济的手段，即使不从它们身上获取利润，也可以通过行政命令来指挥国有企业进行某些调控行为。但规模如此庞大的国有企业部门，如果得不到有效的预算监督管理，政府和市场经济之间就始终隔着一道 “篱笆”，这道 “篱笆”会扭曲市场的资源配置，恶化社会的收入分配，模糊政府对这些问题的认识，妨碍政府对这些问题的治理。国有企业对经济的负面作用如果得不到有效控制，财政即使有所集中，也不能达到推动国民经济健康、持续、稳定发展的目标。

图4 18世纪英国财政制度改革的经济效果

第二，税收征管体制问题。英国放弃包税制，是因为包税制虽然可以减少管理成本，但在分散的包税人将税收收入汇集到政府的过程中存在巨大的损失。因此集中征收是保证高效率获取税收收入的唯一选择。我国1994年形成的分税制体系，两套税务机构与各级政府之间存在复杂的博弈关系，不利于征管效率的提高，在这种背景下，即使出现了税收收入的增长，也很难判断这种增长对经济效率造成的损失是否更大。譬如增值税属于共享税和营业税属于地方税，对产业结构产生了不利的影响。

第三，政府债务问题。国债是一种信用形式，与经济发展水平相适应的信用规模对于经济活动而言具有积极的意义。特别是面对双重困境时，国债规模的迅速扩张能够有效提供刺激经济所需的财力。因此在18世纪末19世纪初的关键时期，英国国债占GDP的比例在很短时间内就升高到250%［22］（P26）。然而国债资金作为一种有偿融资方式，其规模和用途必须得到监控，否则就会冲击市场信用体系，破坏币值稳定。我国中央政府发行的国债，总体上是有节制的，但地方政府却屡屡突破监管，大量创造地方债务。这种失控的信用发行弱化了地方政府的预算约束，导致资源错误配置和银行系统风险增加。

五、小结

中共十八届三中全会提出要建立的 “现代财政制度”到底是一种什么样的制度，学术界尚未对其做出清晰的界定。借助从历史角度对现代化进程的分析，本文认为现代财政制度至少应具备两个基本特征，即强国性与集中性，并以荷、英两国的财政史作为佐证。或许有人会认为，21世纪的中国与17、18世纪的荷、英的可比性值得怀疑。但借助本文构建的现代化理论可以认定，两者都处于现代化的起步阶段，相似性要远超过差异性。

现代财政制度建设是整个现代化进程中的一个重要环节，借由财政的改革推动国家的现代化，再由国家的现代化扶持和推进经济与社会的现代化，这是发达国家现代化进程向我们展现出的一般历史经验。现代财政制度的建设，以增强国家能力为第一要务，税收与国债是达到这一目的的两种重要工具，其中税收的作用更为基本，因为它是国债发行和偿还的基础。在我国市场经济体制改革尚在进行，社会矛盾日益激化的当下，不要说大规模的减税，甚至是税收增幅的降低，都会大大削弱国家能力，妨害现代化进程。荷兰联省共和国财政崩溃以至于亡国的教训，不可不汲取。为了实现增强国家能力的目标，现代财政制度就必须具有较高的集中性。这种集中性既是指财政收入应当成为政府收入的主要甚至是唯一来源，也是指中央政府应当成为全部财政收支活动的中心，要节制地方政府的行为，以避免由于政府内耗削弱国家推进改革的能力。荷、英两国财政史上的教训与经验，值得我们汲取和借鉴。

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